政府轉型：前行中的博弈

　　本報記者 賈玉寶 深圳報道

　　2005年，作為經濟特區的深圳，已經走過了四分之一世紀的歷程。

　　國人對于深圳的持續期待，是因為它為中國現代化進程提供了一個可資參照的本土化制度識別標本；而于深圳而言，要繼續保有前行者的態勢，就要在各領域繼續率先改革，而 行政系統改革和政府轉型則是新時期創新改革的重點。

　　其間，有困惑，有博弈，當然，也有默默前行的力量。

　　2005年3月25日，深圳市委書記李鴻忠在就職報告中，將深化行政管理體制改革和政府職能轉變列為深圳今后重點改革創新事項的第一項。

　　如果將行政三分制和審批改革視為政府轉型中管理職權的效率化路徑，那么，行業協會民間化、事業單位改制和社區自治，則是剝離部分政府職能的另一路徑選擇。

　　自然，由此產生的政府將凸現其服務性；同時，它也是法制的，這意味著在程序合法的前提下，政府在執行上是強勢的。

　　當然，改革未有窮期，改革領域亦非如上所能列盡，但即便是目前的改革，深圳仍要面臨諸多的博弈。

　　行政三分制潛行

　　在行政三分制改革之前，從1981年至1994年，深圳進行了五次行政管理體制改革。

　　第一次為1981年至1982年，改革的主要任務是機構精簡。這次改革的主要動作是撤銷專業的經濟管理機構，共撤銷合并10多個專業主管局和20多個行政單位，局級行政職能機構由原來的65個減少到18個。1984年的第二次改革則建立了“四委五辦”，加強了咨詢決策部門，改革后，政府機構共有22個。1986年的第三次改革主要是減少行政管理層次，改革后，市政府機構增至39個。

　　而1988年的第四次改革則主要是撤銷市委部門中與政府職能重復的機構，并將原由市委履行的行政職能全部轉移給政府。改革后，市政府機構增至41個。1991年至1994年的第五次改革的重點是轉變政府職能，改革后的機構數為近40個。

　　至2002年，深圳行政三分制改革胎動。與此前五次改革不同的是，此次改革的要旨不再是機構數的增減，而是行政權在決策、執行、監督如何實現協調和分離。

　　改革源于是年底通過的中共十六大報告。十六大報告“政治建設和政治體制改革”部分稱，“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革。”深圳市委、市政府以討論會的形式認真研讀了這短短的34個字。隨即，深圳作為中央編制辦公室選定的試點，開始了深化公共行政管理體制試點改革。

　　作為深圳試點改革方案起草人之一，深圳大學管理學院教授馬敬仁對改革的后續進展頗多體會。“當時，深圳的改革思路正是按照十六大報告提出的決策、執行、監督相協調的原則要求進行的，主要是以大行業、大系統的方式設立決策部門，并就每個決策部門關聯的業務設定若干執行局。決策局只管決策，執行局行使執行權(含審批權)，各司其職。同時，由于深圳市府有全國唯一單設的監察局，監督職能可以較方便地轉化。”

　　“方案經過數十次的修改，但在推出后，改革阻力依然較大。”馬敬仁稱，阻力一方面來自深圳市府一些職能局，加之其他條件不具備，改革試點未能全面展開，但在交通等領域依然開始了試點。

　　其實，深圳市交通局試點的主導原則已由“決策、執行、監督相協調”變更為“決策、執行、服務相對分離”。在此原則下，組建了決策層�熂淳謾C關各處室�牶蛨绦袑樱熂锤鲗�業分局等�牎⒎�務層�熂崔k事處�牎�

　　這一改革邏輯在深圳市政府文件中表述為“條塊結合，以條為主”。

　　深圳市交通局原下轄六區分局，為塊狀結構，改革后，撤銷各分局，而代之以條狀結構的各專業分局，如改革后的客運、機動車、貨運、港航、出租車等管理分局，另有運政監督分局、規費征稽辦公室和市交通運輸應急指揮中心。各專業分局統一管理市轄六區的專業業務，實行專門業務、專門管理、專門責任，避免了以前各區政令不一及管理層級過多的現象。

　　“不僅如此，擬開展的還有國土口，即以規劃局為決策層、以國土局和房屋局為執行層。” 馬敬仁稱，在深圳37個局(辦)中，目前有21個局有決策職能，將來決策局要減少，執行局要增加。“一個思路是分散決策權、集中執行權、強化監督權。”

　　未徹底的審批制度改革

　　管理條塊改革的另一端是執行中的審批權及審批中的自由裁量權。

　　在《行政許可法》施行的2004年7月1日之前，深圳即奏響了全國行政審批制度改革的序曲，前后三輪，改革時間分別為1997年至1999年、2000年至2001年、2003年至2004年。

　　據深圳市政府公開數據，改革前，深圳市政府審批與核準事項合計1091項，第一次審批改革減至628項(其中取消286項，合并、調整減少191項)；第二次審批改革減至385項。

　　對此，從事深圳行政審批制度改革研究的李紅光女士稱，在第三次改革中發現，深圳市行政審批項目實存497項，比第二次改革后政府公布保留的385項多了整整112項。

　　為此，李紅光不久前向李鴻忠寫信反映此事，信中稱，第三次審批制度改革清理工作至2004年5月結束，但至2005年一季度末，僅規劃局、人口和計劃生育局、氣象局、建設局、安監局、貿工局6局審批已實施，其余31個局審批未完成法定化并公布實施。

　　“不僅如此，一些職能局還抬高門檻，轄管的部分審批項目與國家法規不符。”李紅光稱，如市建設局將城市新建燃氣企業審批作為工商注冊前置審批，市貿工局擅自增加酒類批發許可證審批，均違反了《行政許可法》第15條(該條規定，部門規章不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可)。

　　時至目前，“大深圳主義、小深圳習氣”仍然盛行。一方面是行政干預繼續擴張，既得利益集團成為進一步改革創新的最大障礙；而另一方面，民間思想的風起云涌也為政府改革提供了一種另樣的推動力。

　　但可惜的是，在諸種力量競合下，深圳審批改革未競全功。不僅如此，隨著《行政許可法》的頒行，更深層的自由裁量權的問題又浮出水面。

　　自由裁量權是指行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的權力。因此，它在具有法定性特點的同時，又具有自主選擇性和相對性。也因為此，知名憲政學者陳永苗將自由裁量權稱為“細節上的魔鬼”。

　　陳永苗的邏輯是，行政審批用以對經濟活動中的違法違規行為進行約束和矯正，而實際上是更多地設置了過量的自由裁量權，導致過多權力的尋租行為，為腐敗提供了土壤。而《行政許可法》由行政審批轉向行政許可，就是在細節和程序上削減沒有必要的自由裁量權。

　　李紅光稱，在第三輪審批改革中，深圳各局承諾改正或解決的問題仍未解決，如市工商局對分公司的年檢及交年檢費、人防工程易地建設費等問題都說明，地方政府在審批權中自由裁量無法可依。

　　也因為此，馬敬仁稱，自由裁量權是改革深化的關鍵，審批改革目前重點不在量的增減，而在自由裁量權，要對審批過程進行全程管理。“已向有關部門反映，爭取深圳早日率先制訂《政府決策規程》，規劃全市、區的行政審批，同時，建立審批績效的管理評估系統。”

　　剝離中的民間化路徑選擇

　　與條塊改革和審批改革不同的是，深圳市行業協會署的成立，可視作深圳社會事業和公共服務社會化甚至產業化的一個開端，而事業單位改制和社區自治的方向也大抵如此。

　　2004年6月22日正式掛牌成立的深圳市行業協會署，下設綜合協調處和指導監管處。其用意是將深圳目前的150多家的行業協會民間化。

　　與行業協會不同的是，深圳事業單位法人制仍是改革的一項期望。對深圳來說，目前在做的只是實現了事業單位職員制。該項改革見諸《深圳市事業單位職員管理辦法�熢囆校牎�(2004年11月10日頒行)。其核心是取消行政級別，無干部與工人之分，統稱為職員。

　　作為全國惟一試點，2005年初，深圳事業單位開始競聘上崗，即“雙向選擇、全員聘任”。問題的關鍵是向全員聘任，不能只是一個提法，而應是具體的步驟。否則，深圳改革的試點意義則大大弱化。

　　在同一邏輯下，深圳社區自治在一系列選舉和維權事件中走向前臺。

　　2005年2月，深圳市委、市政府頒行《深圳市社區建設工作試行辦法》和《深圳市社區建設發展規劃綱要��2005-2010年�牎贰Ｔ搩煞菸募�確立了深圳在社區中居委會和政府工作站并行的體制框架(前者管決策，后者管執行)，即“議行分設”，同時將工作站置于居委會的管理之下，強化了社區的自治功能。

　　而居委會和業委會的選舉，盡管有一些不協調音，但由于居民維權和自治意識的提高，大抵也在平穩推進。其間，百名業主請議事件頗堪一提。

　　2005年初，深圳市政府頒布了《深圳市業主大會和業主委員會指導規則》�熛路Q《導則》�牎�3月15日前后，深圳碧嶺華庭業主江山手持由深圳50多個小區的近百名業主聯名草擬的一份建議書，來到廣東省政府，深圳市人大、政協等有關部門，遞交建議書，建議撤銷《導則》，其原因是《導則》規定的業委會主任和副主任人選需深圳戶籍等條款，內容和程序有違國家法律法規，侵犯了業主基本權利。

　　至5月，深圳市政府就《導則》的有關條款作出修改。

　　轉型不等于退出

　　越位與缺位的矛盾是政府轉型中首要面臨的問題。

　　剖析這一問題，從根本層面上需要梳理三對關系：一是政府轉型與發展的關系，如果政府繼續單純主導GDP增長，忽視社會問題，特別是弱勢群體的利益訴求，其矛盾必然擴大；二是政府轉型與經濟社會協調發展的關系，發展和收入差距問題，協調發展問題，需要政府有正確的政策引導和合理的調節機制；三是政府管什么和不管什么的問題。

　　經過20多年的高速發展，深圳已進入內地城市的第一梯隊，但由此產生的問題也日益突出。除土地、能源、水資源問題外，戶籍、環境、治安等問題也日益激化。基于此，至2005年初，深圳自我重新定位為“效益深圳”，同時出臺的《深圳市落實科學發展觀調控指標體系》將“效益深圳”具體指標化，表達了深圳發展綠色GDP的真實意圖。

　　深圳市政府一位官員稱，在此體系下，深圳市政府自然要更多的思考越位與缺位的問題，但轉型不是退出，主要是從經濟建設型轉向公共服務型。為此，兩年多來，深圳強勢實施了“凈暢寧”工程和“城中村”改造。

　　深圳市委書記李鴻忠在擔任深圳市長時曾稱，要建設負責任、有權威、廉潔高效的政府。

　　李所言“負責任”出于以民為本思想，而“有權威”則是旨在建設法制政府。前述官員稱，政府要依法行政，循法律辦事，只要程序合法，就要堅決執行貫徹。而法制治市的另一面是市民依法行使權利。2004年以來，深圳在全市612個社區中建立了511個法律服務工作站。

　　“深圳問題的另一端是強部門、弱政府；強區府，弱市府。”馬敬仁稱，因此，改變部門和區府偏好，集中執行力，理順市、區事權，顯得尤為重要，這包括政策、程序、手續等方面。因此，搭建統一的法制平臺，增強政府服務的執行力度，是深圳政府管理體系再造的基礎之一。