長期建設(shè)國債提前謝幕 需民間資本完成后續(xù)項目

　　本報記者 孫 雷

　　北京報道

　　“一方面是投資總量反彈壓力難以化解，另一方面卻仍然在繼續(xù)發(fā)行長期建設(shè)國債搞投資、搞建設(shè)，這難道不矛盾嗎？”財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希教授對當(dāng)下長期建 設(shè)國債繼續(xù)存在的合理性提出了質(zhì)疑。

　　一個背景是，近日國家發(fā)改委主任馬凱表示，固定資產(chǎn)投資反彈壓力依然很大，若控制不力，很可能將再度膨脹，宏觀調(diào)控將前功盡棄。財政部國庫司一位官員在接受記者采訪時則表示，財政政策由積極轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，長期建設(shè)國債的停發(fā)將是必然的。“問題在于時機(jī)的選擇，而這將更大程度上由發(fā)改委來決定。”

　　有財政部專家透露，財政部內(nèi)部基本上已經(jīng)形成共識，長期建設(shè)國債的歷史使命已基本結(jié)束。“明年的長期建設(shè)國債或者會有更大幅度的調(diào)減，甚至可能正式全面退出。”

　　不過他也指出，具體政策明朗，則要到年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上才能夠最后確定。

　　左手壓投資 右手撥國債

　　事實上，近3年來，發(fā)改委和財政部一直在調(diào)減長期建設(shè)國債。2000年到2002年，中國的長期建設(shè)國債一直在每年1500億的高位徘徊；2003年減少為1400億，2004年為1100億(后調(diào)整為900億元)，2005年的安排是800億，是自發(fā)行長期建設(shè)國債以來最少的。

　　但即使只有800億，今年長期建設(shè)國債的發(fā)行與使用，也面臨兩難境地。

　　國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，1-4月份，城鎮(zhèn)50萬元以上項目累計完成固定資產(chǎn)投資14025億元，比去年同期增長25.7%。與2004年1-4月城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長42.8%相比，增幅已經(jīng)有所回落。

　　然而，馬凱認(rèn)為當(dāng)前宏觀調(diào)控仍處在關(guān)鍵時期，“稍有放松就可能出現(xiàn)反復(fù)，甚至前功盡棄”。

　　花旗環(huán)球金融大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家黃益平和摩根大通經(jīng)濟(jì)學(xué)家龔方雄在接受本報記者采訪時也都不約而同地表示，目前中國經(jīng)濟(jì)運行中的最大問題仍然是過度投資。龔稱，目前的增長“比市場預(yù)期要快得多。”

　　同時，龐大的增長基數(shù)，也引起了擔(dān)憂。國家發(fā)改委規(guī)劃司一位官員表示，到了這個非常階段，單看增長速度將會低估問題的嚴(yán)重性，已有的基數(shù)“必須考慮”。

　　“在這種情況下，我們?nèi)绻��?006年甚至更久的將來，仍然堅持發(fā)長期建設(shè)國債搞投資建設(shè)，這種做法就實在有值得商榷的必要了。”劉尚希教授這樣說。

　　在2005年度財政預(yù)算案中，中央財政將安排國債項目資金800億元，比2004年減少300億元。但財政部預(yù)計，2004年將結(jié)轉(zhuǎn)500億元國債項目資金。兩者相加，實際可安排使用的資金規(guī)模仍將達(dá)到1300億元。

　　目前，這筆錢正面臨兩難選擇：或者被用到項目建設(shè)中，那將會直接刺激并帶動更多資金的投入，無益于當(dāng)前的宏觀調(diào)控形勢；或者延遲使用進(jìn)程，甚至更多結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。那就意味著，這筆國債不但沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而還要付出額外的利息，這當(dāng)然是對資金的重大浪費。

　　財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司的官員稱，財政部對此已經(jīng)采取了一些應(yīng)對措施：比如對一些國債項目的資金撥付進(jìn)度有意放緩；在支出進(jìn)度上，也作了有意的控制；調(diào)整結(jié)構(gòu)導(dǎo)向，大力支持農(nóng)業(yè)、公共醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等重點領(lǐng)域的資金投入。

　　然而，劉尚希教授認(rèn)為，這些方法雖然能緩解一時，但卻很難從根本上解決宏觀調(diào)控與長期建設(shè)國債發(fā)行與使用上的矛盾。“左手控制社會投資，右手安排國債項目，你說他們該怎么辦？”劉教授苦笑著說，“那只能是抑制民間投資，這樣才能緩解投資總量反彈的壓力”。

　　長期建設(shè)國債的功與過

　　“在當(dāng)前情況下，繼續(xù)保持較大規(guī)模的政府投資，弊大利小。”財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司上述官員在接受記者采訪時說，在他看來，長期建設(shè)國債已經(jīng)“基本上完成了歷史使命“。

　　1998年以來，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)增長放慢，中國政府實施了以增發(fā)長期建設(shè)國債為主要內(nèi)容的積極財政政策。“這對于抵御亞洲金融危機(jī)的沖擊、化解國民經(jīng)濟(jì)運行周期低迷階段的種種壓力，保持經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展，功不可沒。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說。

　　若算上2005年即將發(fā)行的800億元，中國政府8年間累計發(fā)行長期建設(shè)國債已達(dá)9900億元。

　　中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長高培勇指出，在過去的五六年里，積極財政政策為GDP的增長貢獻(xiàn)了將近兩個百分點。但是，它的副作用也開始顯現(xiàn)出來，我國已經(jīng)累積了2萬多億元的國債規(guī)模，財政整體風(fēng)險正在提高。

　　目前，國債正在步入借新還舊的高度債務(wù)時期，財政的債務(wù)本息支付任務(wù)沉重，年度還本付息額未來將每年達(dá)到5000億元，政府未來的償債能力大大降低。據(jù)有關(guān)研究統(tǒng)計，中央政府債務(wù)余額占中央財政總支出的比重從1995年的80%左右已經(jīng)上升到2003年的140%。

　　而同時，大規(guī)模國債投資的擠出效應(yīng)正在逐漸顯現(xiàn)。一項調(diào)查表明，在國家的國債投資中，約半數(shù)是經(jīng)營性或有收益的項目，其中不少是不需要財政花錢的項目。

　　財政部的數(shù)據(jù)顯示，從1998年到2003年發(fā)行的8000億元長期建設(shè)國債，安排的經(jīng)營類或有收益的項目如鐵路(不含青藏鐵路等公益類項目)、公路、機(jī)場、城市供水、污水和垃圾處理、旅游基礎(chǔ)設(shè)施等2728億元；安排可交由企業(yè)干的項目如農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造、企業(yè)技術(shù)改造貼息、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、大型煤炭基地建設(shè)改造、軟件行動等1239.12億元，兩項合計約占全部國債投資的一半。

　　據(jù)財政部對2001年上海等6省市153個國債技改項目專項核查，屬于上市公司項目59個，安排國債資金26.1億元。有專家對電子信息類項目評估，約50%的項目是可由企業(yè)自己做的，可不由政府直接投資。

　　“當(dāng)初發(fā)國債的目的是吸引和轉(zhuǎn)化一部分銀行存貸差，并且引導(dǎo)和帶動社會投資，目前這一目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)。如政府包攬過多，會擠占市場空間。”財政部專家說。

　　另外，部分國債項目資金效益低下，浪費嚴(yán)重，也引起了廣泛關(guān)注。

　　據(jù)國家審計署2003年審計報告，9省37個污水處理項目，總投資58億元，其中使用國債資金20億元，但有15個項目未按計劃完工或開工；16個已完工項目中，有7個達(dá)不到設(shè)計要求，項目整體效益無法發(fā)揮。

　　另一個例子是國債機(jī)場項目：已竣工的12個重點項目中有9個虧損，累計虧損額14億元；38個支線機(jī)場中有37個虧損，2000至2001年度累計虧損15億元。

　　最后，國債投資項目安排“基層化”的現(xiàn)象也值得重視。

　　據(jù)相關(guān)人士介紹，許多屬于地方事權(quán)的項目，本應(yīng)由地方根據(jù)自身財力統(tǒng)籌安排，現(xiàn)在也都報中央批，由中央給錢。尤其是到縣、到鄉(xiāng)、到村、到戶的項目，有的直接報國家發(fā)改委批，有的地方批復(fù)后報國家發(fā)改委安排資金。統(tǒng)計顯示，1998-2002年安排給地方的資金占全部國債投資的比重為70.4%，涉及項目3萬多個，共投入國債資金1054.7億元。

　　“中央對地方補助是無償?shù)模�客觀上誘導(dǎo)地方不是從當(dāng)?shù)乜陀^實際或急需以及自身財力和資金配套能力出發(fā)，而是看上面哪些方面能給錢來組織項目，甚至巧立名目、拼湊項目，然后拼命跑項目、爭資金。”財政部上述專家分析說。

　　長期建設(shè)國債“退隱”之后

　　“解決目前長期建設(shè)國債投資形成的大量在建項目的諸多問題，確實要花錢，但是我覺得不一定要靠繼續(xù)發(fā)行長期建設(shè)國債來完成這些項目。”劉尚希教授說。在他看來，去年財政增收達(dá)到5000億，又有目前的這些國債結(jié)轉(zhuǎn)資金，完全可以用這里面的一部分資金來解決問題。“另外，相當(dāng)一部分國債在建項目也可以采取拍賣、吸引民間資本來完成。國企可以改制，難道在建項目就不可以改制嗎？”

　　同時他指出，現(xiàn)在財政收入增長非常快，達(dá)到20%多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增長，就是說財政收入占GDP的比重在不斷升高，這意味著政府掌控的資源份額在擴(kuò)大，再去發(fā)行長期建設(shè)國債，意味著政府掌握的資源更多，相應(yīng)地，市場配置的資源份額就會減少，在某種意義上，與市場化改革的方向是不一致的。若是這種趨勢長期保持下去，就會導(dǎo)致體制復(fù)歸。

　　增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)資金也是解決之道。財政部金人慶部長曾承諾，在逐步削減長期建設(shè)國債數(shù)額的同時，增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)資金；在完全取消發(fā)行長期建設(shè)國債后，將中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)資金增加到1000億元。其優(yōu)勢是，中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)資金并無還本付息的要求，在體制安排上，預(yù)算約束更強(qiáng)，監(jiān)督和保障更有力。

　　劉尚希透露，逐步調(diào)減乃至取消長期建設(shè)國債，一個更大的意義在于可以騰出資金用于支持稅制改革，即推進(jìn)將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅和統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。

　　“這比發(fā)行同等數(shù)量的國債更有利于優(yōu)化資源配置和提高企業(yè)投資自主增長能力，對經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化也更加有利。”財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司前述官員也這樣說。