新破產(chǎn)法出臺(tái)有望 工資債權(quán)有限優(yōu)先清償

　　本報(bào)記者 陳歡 上海報(bào)道

　　即將在今年6月召開(kāi)的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上，難產(chǎn)十年之久的新《破產(chǎn)法》有望上會(huì)三讀，并很有可能獲得通過(guò)。這是記者從全國(guó)人大法工委最新獲得的消息。

　　記者同時(shí)獲悉，最新的送審稿中，此前爭(zhēng)議頗大的職工債權(quán)和抵押擔(dān)保債權(quán)孰先孰后 的問(wèn)題有重大修改，勞動(dòng)債權(quán)雖可優(yōu)先受償，但優(yōu)先的范圍僅限于企業(yè)破產(chǎn)前3至6個(gè)月的工資債權(quán)，在二讀草案中作為第一順序清償?shù)纳鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)用以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金，將不再優(yōu)先于有抵押擔(dān)保的債權(quán)。

　　政策性破產(chǎn)清障

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這20多年來(lái)，每發(fā)育到一定階段，破產(chǎn)法律法規(guī)就隨之變化。其中幾個(gè)關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)包括1986年的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》、1991年《民事訴訟法》關(guān)于破產(chǎn)程序的規(guī)定、1994年關(guān)于“政策性破產(chǎn)”的一序列文件和2002年最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等。

　　這一系列相互不銜接的立法直接導(dǎo)致的結(jié)果就是：國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)分別適用不同的破產(chǎn)法律，破產(chǎn)條件、破產(chǎn)程序各不相同，國(guó)有企業(yè)內(nèi)還有政策性破產(chǎn)和依法破產(chǎn)的區(qū)別。

　　拐點(diǎn)在1994年出現(xiàn)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委開(kāi)始組織起草新《破產(chǎn)法》，而幾乎同時(shí)，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于試點(diǎn)城市國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的行政性文件，就是現(xiàn)在所說(shuō)的“政策性破產(chǎn)”。

　　政策性破產(chǎn)的主要特點(diǎn)，就是國(guó)有企業(yè)在破產(chǎn)時(shí)，將全部資產(chǎn)優(yōu)先用于安排失業(yè)和下崗職工，而不是清償銀行債務(wù)。對(duì)破產(chǎn)職工的救濟(jì)安置費(fèi)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，是政策性破產(chǎn)和依法破產(chǎn)的最大區(qū)別。

　　讓很多人沒(méi)有想到的是，本應(yīng)該殊途同歸的新《破產(chǎn)法》和政策性破產(chǎn)，卻在兩股道上越走越遠(yuǎn)。

　　2004年6月21日，全國(guó)人大常委會(huì)首次審議新《破產(chǎn)法》草案，財(cái)經(jīng)委副主任委員賈志杰向會(huì)議作說(shuō)明：“1994年開(kāi)始起草的破產(chǎn)法，由于對(duì)出臺(tái)時(shí)機(jī)有不同意見(jiàn)，以及社會(huì)保障制度不配套等原因，當(dāng)時(shí)未安排審議。”

　　中國(guó)政法大學(xué)王衛(wèi)國(guó)教授在一次破產(chǎn)法立法研討會(huì)上表示，1994年起草的第一稿草案受到了很高的評(píng)價(jià)，但后來(lái)因故未能審議，其中很重要的一個(gè)原因是因?yàn)檎�策性破產(chǎn)的出臺(tái)。

　　2003年8月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委組成新的起草班子，再次啟動(dòng)起草工作。賈志杰在解釋草案制定的若干重要問(wèn)題時(shí)說(shuō)，“國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)是本法起草中的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題”，一方面一大批經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)企需要破產(chǎn)，另一方面破產(chǎn)的難度又很大，“主要難在職工安置上”。

　　全國(guó)人大法工委的人士告訴記者，在立法過(guò)程中，政策性破產(chǎn)因其存在違背破產(chǎn)法基本原則、損害債權(quán)人利益、違反擔(dān)保法等問(wèn)題，一些立法者尤其是債權(quán)人方面強(qiáng)烈反對(duì)，堅(jiān)決主張廢除。

　　但是，考慮到政策性破產(chǎn)的確在優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、解決部分國(guó)有企業(yè)職工的安置費(fèi)用、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到一定作用，因此，在提交審議的草案中，政策性破產(chǎn)被保留下來(lái)，但是拖了一句尾巴“在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)”。

　　此后，關(guān)于政策性破產(chǎn)是否保留的爭(zhēng)論告一段落，關(guān)門(mén)的期限和有多少企業(yè)能享受政策性破產(chǎn)成為矛盾的焦點(diǎn)。不久以后，2004年2月24日，國(guó)資委主任李榮融首次表態(tài)，“將在四年之內(nèi)，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)由政策性破產(chǎn)向依法破產(chǎn)的過(guò)渡。”此后，國(guó)資委一直在加速制定計(jì)劃和時(shí)間表。

　　2005年5月12日，國(guó)資委終于給出了最后的期限和范圍：還有最后2167家國(guó)企在2008年之前完成政策性破產(chǎn)，此后，政策性破產(chǎn)大門(mén)徹底關(guān)閉。國(guó)資委副主任邵寧特意指出，政策性破產(chǎn)關(guān)門(mén)的一個(gè)重要目的，就是為了適應(yīng)新《破產(chǎn)法》即將出臺(tái)的需要。

　　清償順序之爭(zhēng)

　　政策性破產(chǎn)關(guān)門(mén)清障之后，外界普遍預(yù)期這是新《破產(chǎn)法》即將出臺(tái)的信號(hào)。記者從全國(guó)人大法工委獲悉，此時(shí)，新《破產(chǎn)法》所存的唯一爭(zhēng)議就是：勞動(dòng)債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)哪一個(gè)將優(yōu)先受償。

　　也正是這一點(diǎn)，導(dǎo)致本該于2004年12月提交第三次審議的新《破產(chǎn)法》，在當(dāng)年10月第二次審議之后意外擱淺。

　　對(duì)照第一次審議和第二次審議的草案可以發(fā)現(xiàn)，兩者最大的區(qū)別在于：一讀草案，被抵押的財(cái)產(chǎn)由抵押債權(quán)人優(yōu)先受償，而二讀草案修改為：職工工資、社保費(fèi)用以及職工補(bǔ)償金，列為在第一順序受償，這就意味著，即使是被抵押的財(cái)產(chǎn)，也要首先用來(lái)償還職工工資等勞動(dòng)債權(quán)。

　　這一修改遭致銀行界激烈的反對(duì)，因?yàn)橐话闱闆r下，銀行是破產(chǎn)企業(yè)最大的抵押債權(quán)人，而且，大多數(shù)破產(chǎn)企業(yè)在安置職工后就所剩無(wú)幾，很難清繳欠稅，更談不上清償銀行債權(quán)，也就是說(shuō)，沒(méi)有了抵押財(cái)產(chǎn)，銀行將基本上一無(wú)所獲。

　　有受訪專家向記者表示，將勞動(dòng)債權(quán)，包括破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，以及因企業(yè)破產(chǎn)解除勞動(dòng)合同依法應(yīng)支付職工的補(bǔ)償金，放在第一順序受償，而有抵押財(cái)產(chǎn)(實(shí)踐中多為土地)的債權(quán)人利益也在清償勞動(dòng)債權(quán)的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)，實(shí)際上就是讓銀行為破產(chǎn)企業(yè)買(mǎi)單。

　　而這樣的制度安排使得銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制手段顯得多余，“那我們也無(wú)須區(qū)別抵押貸款和無(wú)抵押貸款了，風(fēng)險(xiǎn)都是一樣的。”上海一銀行信貸科長(zhǎng)對(duì)記者說(shuō)。

　　法學(xué)界也有人持反對(duì)意見(jiàn)。“這是嚴(yán)重違背擔(dān)保法的規(guī)定的。” 多年來(lái)一直參與破產(chǎn)法起草的中國(guó)政法大學(xué)李曙光教授則說(shuō)：“破產(chǎn)法是商法，不是社會(huì)保障法，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工的安置問(wèn)題，應(yīng)該由社會(huì)保障法來(lái)解決。”

　　但職工債權(quán)優(yōu)先于抵押債權(quán)的清償順序，受到了中華全國(guó)總工會(huì)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部的熱烈歡迎，在二讀過(guò)程中，中華全國(guó)總工會(huì)副主席周玉清稱：“《破產(chǎn)法》草案是越改越好。突出的特點(diǎn)之一是在維護(hù)職工合法權(quán)益、保證社會(huì)穩(wěn)定方面有較好的表達(dá)。”

　　清華大學(xué)法學(xué)院申衛(wèi)星教授也認(rèn)為，應(yīng)確立勞動(dòng)債權(quán)的優(yōu)先權(quán)地位，職工工資、社保費(fèi)用等勞動(dòng)債權(quán)應(yīng)優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)清償。

　　這確實(shí)是個(gè)兩難命題，破產(chǎn)企業(yè)職工安置是個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，處理不好可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定和人民生活，由國(guó)家財(cái)政獨(dú)自負(fù)擔(dān)目前來(lái)說(shuō)壓力太大，讓銀行買(mǎi)單則銀行權(quán)益受損，可能引發(fā)金融體系的問(wèn)題。據(jù)稱，在一次立法研討會(huì)上，爭(zhēng)論雙方已經(jīng)將此上升到是要國(guó)計(jì)(銀行債權(quán))還是要民生(勞動(dòng)債權(quán))的高度。

　　爭(zhēng)論之激烈，從中國(guó)人民大學(xué)的民法專家王利明教授在接受記者采訪時(shí)的謹(jǐn)慎表述，可略見(jiàn)一斑：“這兩種順序各有利弊，破產(chǎn)法應(yīng)該有保護(hù)弱者的價(jià)值取向。”接下去話鋒則輕輕一轉(zhuǎn)，“但我還是傾向于擔(dān)保物權(quán)優(yōu)先。”隨后又是一個(gè)轉(zhuǎn)折：“也可以保留例外情況，在短時(shí)期內(nèi)，僅限于工資債權(quán)的范圍，可以在擔(dān)保債權(quán)之先受償。”

　　據(jù)上述全國(guó)人大法工委人士透露，將被提交審議的是一個(gè)折中的方案，既要考慮到破產(chǎn)職工的生活和社會(huì)穩(wěn)定，也不能全部由銀行買(mǎi)單。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和勞動(dòng)補(bǔ)償金應(yīng)該納入整個(gè)社保體系解決，但要保證破產(chǎn)企業(yè)職工的基本生活，破產(chǎn)前3至6個(gè)月拖欠的職工工資應(yīng)該優(yōu)先受償。“必須有期限限制，否則有的破產(chǎn)企業(yè)都十來(lái)年沒(méi)發(fā)工資了，不可能全部?jī)?yōu)先受償。”