鐵道部破天荒大招商 尋求2萬億缺口下改革路徑

　　本報記者 包容 馮青

　　北京報道

　　5月20日，鐵道部在距其不遠的中國科技會堂，召開了43個鐵路項目推介招商會。這是鐵道部有史以來，第一次大規模地將鐵路建設項目公開向社會推介和招商。國內外大中型企 業、上市公司、金融界等80多家機構參加了此次會議。

　　鐵道部發展計劃司副司長張建平告訴本報記者：“反響意外強烈，已與多個機構達成了投資意向�！彪m然他沒有明示這些項目的總體投資額，但他透露說，僅武漢至廣州鐵路客運專線一項，投資就高達1160億元，總體投資規模之大，可見一斑。

　　一個巧合是，招商會的次日，北京交通大學基礎產業研究中心主辦了“中國鐵路投融資高層論壇”(以下簡稱論壇)。國務院研究室、國家發改委、鐵道部等部委的官員，以及國家開發銀行、北京交大等一些機構的專家悉數出席。

　　在鐵路體制改革整體方案尚未出臺的背景下，鐵道部在投融資體制改革方面先行發力，頗耐人尋味。

　　缺口催生投融資改革

　　在鐵路改革的時刻表上，讓我們先把指針往回撥。

　　2003年以來，中國經濟的高位運行，鐵路運力不足已經成為制約國民經濟快速發展的明顯短板。由此，2004年1月，國務院出臺了《中長期鐵路網規劃》(以下簡稱《規劃》)�！兑巹潯芬�求，中國鐵路亟須實現跨越式發展。到2020年，國內鐵路的營運里程將由現在的7.3萬公里發展到10萬公里，其中建設客運專線1.2萬公里以上。

　　按照《規劃》的目標測算，到2020年，鐵路基建總投資額大約為2萬億元人民幣，即每年需要的資金都在1000億元以上。

　　盡管鐵路建設耗資巨大，但來源卻非常單一，大部分重擔都壓在了鐵道部身上。

　　根據張建平副司長提供的數據，從2000-2004年，我國鐵路全行業基建投資總額約為2709億元。其中鐵道部承擔的資金占到了92%，另外8.9%為地方政府和企業投資資金，基本上沒有來自民間資本和外商直接投資的資金。在2709億元的投資總額中，其中47%來自鐵路建設基金，25%來自國內銀行貸款，自籌資金的份額不到9%。

　　張建平分析，造成這種現狀的主要原因是鐵路投資巨大、回收期長、贏利性和資產流動性比較薄弱。

　　鐵道部總經濟師于川給記者算了一筆賬：2004年鐵路全行業的運輸收入為1794.9億元，2005年的運輸收入目標是1935億元。但是包括運營、基本建設、長短期借款余額在內的資產負債率大約為35%左右。其中造成負債的最大來源是長期借款(包括內外資借款、企業債券)，大約為1500億元左右。目前鐵路全行業的凈資產利潤率(包含鐵路建設基金在內)大約為8%。

　　于川認為，“鐵道部作為單一的最大負債主體的困境必須改變，而這將取決于投融資體制改革的程度如何�！�

　　而讓鐵道部更感緊迫的是，占投資大頭的鐵路建設基金，將在2005年底取消。如何拓寬資金來源、穩定融資渠道，成為鐵路投融資體制改革亟待解決的問題。

　　為此，鐵道部提出了“政府主導、市場化運作、多元化投資”的改革思路。

　　而2005年2月，國務院出臺的《關于鼓勵支持和引導個體私營經濟等非公有制經濟發展的若干意見》，明確規定：在鐵路等行業和領域，非公有資本可以以參股、合資、合作、項目融資等方式進入。這為推動鐵路投融資改革提供了政策支持。

　　但顯然，僅有政策是遠遠不夠的。

　　運價機制改革突破難題

　　對于民間資金來說，雖然現在政策上已經沒有進入障礙，但必須有可靠的回報，這些資金才能投入鐵路建設。

　　“于川估算的8%的收益率是比較高的，實際上有6%就不錯了。這與目前中國高速公路平均10%以上的投資收益率相比，是有距離的。鐵路的投資周期還更長，一般得15年�！辫F道部政策法規司副司長趙果情說。

　　但是，鐵路管理體制的落后，卻讓一些投資者猶豫不決。

　　中國的鐵路改革始自1986年，先后有大包干、資產經營責任制、確立鐵路局市場主體、網運分離等改革，但成效始終不大。2005年3月18日，鐵道部宣布撤銷全國41個鐵路分局。這次改革結束了中國鐵路系統長期以來實行的四級管理體制，即“鐵道部—鐵路局—鐵路分局—站段”的管理體制，而代之以“鐵道部—鐵路局—站段”的三級管理體制。

　　不過，學者們并不認為此次改革具有革命性的意義。發改委綜合運輸研究所副所長汪鳴認為，這次改革并未觸動鐵道部實行“統一運輸計劃、統一核算”的財務體制的根基，至今還沒有一個鐵路局成為真正意義上的運輸市場主體和經營實體。鐵路局和鐵路分局作為鐵路運輸企業，不能直接從市場取得收入，缺乏經營自主權。

　　中信證券股份有限公司研究部高級副總裁于軍分析說，“鐵路融資能力決定于運價機制和鐵路管理體制，目前的運價管制以及統一的管理體制�熒鐣�資本難以進入�！�

　　他認為，鐵路是典型的網絡型產業，線路交叉、過軌運輸非常必然。如果不能按照公開、明確的規則確認收入和成本，股權融資就無從起步；其次，鐵路由鐵道部集中調度，運量分配直接決定線路的經濟效益。如果不能解決公平性問題，將導致扭曲的同業競爭，市場很難接受。

　　一個現實的例證是，那些已經獲得市場融資、體現投資主體多元化的合資鐵路，也因管理體制和政策等因素影響，經營效益不盡如人意。根據鐵道部統計，目前國內有29家合資鐵路公司，運營著32條線路，營業里程占全國的10.6%，但是其總體經濟效益并不理想。2003年總體處于虧損狀態，虧損額高達7億多元，虧損面超過50%。

　　如何在現有體制下，讓社會資金能夠洶涌而入，鐵路管理者們煞費苦心。例如，在此次推出的43個項目中，鐵道部對每個項目的運價都單獨定價，設定一個最低價，并給出相應的浮動幅度。而且，據張建平介紹，在控股權問題上，這些項目也是開放的。

　　其實，關于整體運價制度的改革，鐵道部也在一定程度上有所突破。

　　從2001年的春運浮動票價起，票價的浮動范圍和水平由鐵路主管部門和運輸企業在國家授權范圍內，根據市場供需情況自主確定。目前鐵路客票的統一運價從當時改革延續到現在，據于川估算，綜合計算后，鐵路客運每人每公里的平均收益率大約是0.1元。“2005年以來，鐵道部對于客票收入的政策是，誰開車，收入歸誰，誰提供服務，向誰付費。已不再像2001年那樣統收后再分配�！�

　　貨運價格由于種類不同，以及貨運定價的歷史沿革的發展，在今年4月1日貨運運價調整之后，大約為0.4分／噸公里(其中不包括鐵路建設基金在內)�！拌F路貨運價格的改革結果是，到2005年，在某一個鐵路局管內的貨運收入全部都是這個鐵路局的，鐵道部將不再做任何調節、集中和分配�！庇诖ㄕf。

　　但他也承認，目前最大的問題是在貨運中關于線路使用費、機車牽引費、接觸網使用費、車站旅客服務費的單價，在目前國鐵公司內部是按照成本的基準來測算的。如果將來外資和社會投資經營者進入，這些單價如何合理確定，收益率、利潤率、稅金如何考慮，考慮到什么程度，還需要進一步探討。

　　各方關注新政策的支持力度

　　如何進一步改革鐵路投融資體制，鐵道部的官員希望能出臺一些新政策來主導鐵路的投資。

　　趙果情在論壇上提出，建立一套完善的補償機制來保障社會投資人投資鐵路的利益非常重要。這個制度要由政府部門主導，要能彌補投資初期鐵路行業收益率低于社會平均收益率的部分，再加上該行業長期的良好發展前景等，才能吸引更多的社會投資者進入。

　　張建平透露，目前鐵道部正在申請對鐵路企業稅收實行優惠政策，例如推出“免五減五”的政策，即免前5年的稅收及后5年稅收減半，以期吸引更多的外資和社會投資。他同時建議，今年底取消鐵路建設基金后，政府可考慮在財政預算里單列用于鐵路投資的專項資金。

　　長期從事鐵路政策性貸款的國家開發銀行信貸管理局副局長馬健，在論壇上也提出，“用有限的資金建設一種有利于鐵路發展機制的效果，將遠遠大于直接建設鐵路”。

　　他提議，可建立一項專門用于還本付息的統籌還款資金池——鐵路發展風險防范基金。具體操作采取國家、鐵道部、地方政府、相關投資者與銀行共同承擔風險，建立支出性基金，以優先股的形式，有償使用，彌補運營初期經營資金和付息資金的不足，加快渡過現金流“前高后低”的困難期。

　　北方交通大學教授歐國立也認為，“如果都從財政的盤子里拿，不太可能。與其向國家伸手要錢，不如要政策�！彼�建議，可以利用鐵路便利的交通運輸帶動周邊的區域經濟發展，例如在一些區域和鐵路線路上，向國家爭取沿線兩岸的土地開發權來獲得利潤回報，實現交叉補貼。

　　顯然，為了實現鐵路的跨越式發展，達到《規劃》目標，鐵道部正在努力推進鐵路投融資改革，但“在鐵路體制改革滯后的條件下，這種努力的作用是有限的”。國家發改委交通運輸司司長王慶云告訴本報記者。

　　據他透露，鐵路體制改革總體方案，年內將無望出臺。原因是“國務院高層認為，在目前鐵路運力緊張的情況下，不宜馬上出臺對整個鐵路系統震蕩較大的體制改革方案”。

　　但王慶云也強調，“國家發改委非常重視鐵路體制改革，馬凱主任多次指示，在體制改革難以推進時，先推鐵路投融資體制改革。”

　　他認為，目前的投融資改革步子還不夠大，鐵道部不僅要拿出幾條好的線路項目來吸引投資者，更要提出實實在在的建議，讓投資者愿意進來。盡可能地為投資者創造寬松的政策環境，讓他們得到回報的同時，還能參與鐵路的管理、運營和決定資金的使用方向。

　　“如果這些都做不到，所謂吸引投資就變成單一的圈錢了�！蓖鯌c云說。