包頭空難遺孀挑戰(zhàn)賠償限額

　　今日關注

　　-訴請民航總局依照航空法制定賠償限額

　　-法院裁定不屬行政訴訟受案范圍未受理

　　-此案引出專家觀點碰撞 　姜明安等：是具體行政行為

　　陳磊 王永超

　　起訴被駁回

　　5月18日，包頭空難遇難者陳蘇陽妻子桂亞寧的代理律師、眾鑫律師事務所上海分所律師李小龍透露，他們已于前天收到北京市第二中級人民法院的行政裁定書。法院裁定，該起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。對此，李小龍稱，他們近期將準備向北京市高級人民法院提起上訴。

　　今年3月4日，桂亞寧向北京市二中院提起訴訟，請求法院判令中國民航總局依法履行《中華人民共和國民用航空法》第128條規(guī)定的立法義務，依法制定“國內航空運輸承運人的賠償之限額”。桂亞寧對我國1993年制定沿用至今的空難每人賠償7萬元的限額提出異議。

　　北京市二中院裁定書中寫到：“現(xiàn)桂亞寧請求判令中國民用航空總局履行立法義務，因立法行為屬抽象行政行為，故桂亞寧的起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。”

　　2004年11月21日8時20分，東方航空公司從包頭飛往上海的Mu5210航班剛起飛不到1分鐘，就墜入距機場不遠的南海公園，機上47名乘客、6名機組人員全部遇難。

　　我國空難賠償?shù)奈┮粯藴试醋?993年國務院132號令修訂的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》，“承運人對每名旅客的最高賠償金額為人民幣7萬元”。

　　包頭空難一周后，東方航空公司公布賠償辦法，首先就強調了7萬元這個基數(shù)，最終確定每位罹難者的賠償金額為21.1萬元。部分遇難乘客家屬對這一方案提出了異議，表示不能接受這一賠償方案。

　　陳蘇陽是3名遇難上海人之一，遇難時是一家知名公司的副董事長兼總經(jīng)理。陳蘇陽沒有買航空意外保險，也就意味著只能賠償21.1萬元。這數(shù)目僅僅是他生前幾個月的工資而已。他的妻子桂亞寧無法接受以21萬元作為對丈夫生命的“廉價補償”，今年3月4日，她委托律師將訴狀遞至北京市第二中級人民法院，訴訟理由為民航總局行政立法不作為。

　　東方航空公司表示，他們沒有權力突破目前法律規(guī)定的賠款限額，因為賠付標準是國務院制定的，如果不滿意，可以通過其他途徑解決。

　　據(jù)悉，這是中國民航空難史上遇難者家屬首次打官司追究有關部門的行政責任。

　　民航總局定規(guī)章是何行政行為

　　北京大學法學院憲法與行政法學研究中心主任姜明安教授：制定賠償責任限額是民航總局的職責，是一個具體行政行為，而制定規(guī)章才是抽象行政行為。這兩者是不同的，法院不應混淆。

　　抽象的還是具體的，可以理解為一個是貼近人，一個是貼近事，人是不貼近你的，事是貼近你的。具體和抽象還可以理解為是一次性適用的還是多次性適用的問題。飛機失事，對于受難者可以認為是具體的，是一次性確定的。

　　民航法頒布已近10年，民航總局始終沒有根據(jù)該授權條款來制定相關規(guī)章。這是民航總局的失職，已構成行政不作為。

　　中國政法大學張樹義教授：抽象行政行為指向的是一種規(guī)范性文件，家屬告的是行政不作為，沒有告這個規(guī)范性文件，也就是說，告的是不制定相關規(guī)章的行為，重點在“不制定”，而“不制定”就是一個具體行政行為，這個行為是可訴的。所以法院裁定駁回起訴的理由是不成立的。

　　中國政法大學蔡定劍教授：立法行為本身是具體行為。立法行為可以分政治行為和行政行為，全國人大的立法是具體行為，但它是政治行為，法院無法裁決一個政治行為；而行政職責行為是可以由法院強制執(zhí)行，因為行政機關的立法是授權的行政決策行為。民航總局沒有履行行政決策的義務，可以由司法強制執(zhí)行。

　　馬懷德等：是抽象行政行為

　　中國政法大學陳桂明教授：制定賠償限額不是具體行政行為，抽象行政行為中首當其沖就是制定規(guī)則。

　　中國政法大學馬懷德教授：行政訴訟法第12條規(guī)定，不能對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起行政訴訟。也就是說，制定法規(guī)規(guī)章是抽象行政行為。但是，行政訴訟法沒有對不制定法規(guī)規(guī)章能不能起訴作出規(guī)定。因此，目前的法律法規(guī)在這方面還是有障礙的，法院的確沒有辦法作出讓行政機關履行授權立法義務的判決。從目前相關立法規(guī)定來看，法院的裁定還是有一定根據(jù)的。

　　行政機關在立法義務這方面有很大的自由裁量權。民航法是1996年制定的，空難賠償限額是1993年制定的。民航總局完全可以說1993年就有了相關規(guī)定，現(xiàn)在只要完善修改就可以了。如果法院把這個立法義務看成是行政機關必須履行的義務，也是不恰當?shù)摹?/p>

　　現(xiàn)在很多人呼吁，行政訴訟的范圍不應僅僅是履行特定職能的這種具體行政行為，也要把抽象行政行為納入到行政訴訟的范圍內，應該把行政訴訟的范圍擴大。將要修改的行政法應該會考慮到這一點。

　　應對賠償限額及時修改

　　中國民航管理干部學院法學副教授董念清：民航總局應當依法履行《中華人民共和國民用航空法》第128條規(guī)定的立法義務，依法制定有關“國內航空運輸承運人的賠償之限額”規(guī)定。社會是發(fā)展的，1993年制定沿用至今的空難每人賠償7萬元的限額明顯不適應現(xiàn)在的實際情況，我們應該與時俱進對賠償限額作出修改。

　　其實早在2002年的大連空難事件后，針對空難賠償數(shù)額就引起過激烈的討論，但三年過去了，相關部門還是沒有動靜。包頭空難又激起一輪討論。這兩次事件暴露了空難人身損害賠償?shù)牟蛔愫腿毕荨�從中我們可以看出，在授權立法之后，行政部門存在立法滯后的問題。導致在出現(xiàn)事情之后，沒有法律依據(jù)或找不到合適的法律依據(jù)。所以，民航總局應該對賠償限額及早修訂。

　　相關鏈接

　　為何9年不立法 桂亞寧的代理律師李小龍認為，民航總局9年不立法原因有三：一是缺少有效的程序規(guī)則，怎么監(jiān)督，責任如何追究，這些都沒有規(guī)定；二是沒有利害相關人的參與，監(jiān)督缺少發(fā)起者；三是對立法不作為的監(jiān)督缺乏憲法和法律依據(jù)。

　　民航總局政策法規(guī)司副司長馬正在接受媒體采訪時表示，民航法頒布實施后，民航總局也意識到了立法問題，制定了一個新的賠償責任限額，但報送后，由于諸多內部原因，包括征詢航空業(yè)界等方面的意見，至今沒有出臺。

　　國際普遍做法 目前，國際社會對于責任賠償普遍遵從的是1929年的《華沙公約》以及后來的《蒙特利爾公約》。中國也是其簽署國，但目前在中國，這些“公約”只適用于國際航線的事故賠償，對于國內航線則仍然依據(jù)1993年的暫行規(guī)定。由此，出現(xiàn)了空難賠償因航線不同而厚此薄彼的現(xiàn)象。

　　空難賠償?shù)姆N類 一種是商業(yè)保險，即隨機票同時購買的航空意外險。目前國內的普遍標準是40萬元。因為有保險責任和賠付金額的詳細規(guī)定，所以商業(yè)保險的理賠過程并不麻煩。

　　另一種就是責任賠償，即發(fā)生事故的航空公司根據(jù)相關國內法和國際法所必須承擔的賠償。這種賠償根據(jù)空難發(fā)生地、國際國內航線、事故原因等具體條件不同而導致理賠金額的不同，理賠過程十分麻煩。

　　首例訴立法不作為案 2003年6月，南京一市民以行政立法不作為為由狀告南京江寧區(qū)政府。這一被外界稱為中國首例起訴立法不作為的案件最終被法院駁回。其理由是：區(qū)政府對相關文件的重新制定和發(fā)布都不屬于具體的行政行為。法院雖未立案，但后來就其中的“立法不作為”向政府機關發(fā)出了司法建議。