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來源： 中國時代經(jīng)濟出版社 審計署法制司
［《中國審計》編者按：最近很多讀對《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》（審計署令第6號，以下簡稱審計署6號令）執(zhí)行中的有關(guān)問題來信進行詢問，請求給予解答。審計署法制司就所提問題作了權(quán)威解答，供廣大審計人員參考。］
問：審計機關(guān)進行審前調(diào)查可否向被審計單位發(fā)送《審前調(diào)查通知書》而不送達《審計通知書》？
答：目前審計署還沒有制定《審前調(diào)查通知書》這個文種。按照審計署6號令的規(guī)定，審計機關(guān)進行審前調(diào)查可以先向被審計單位送達審計通知書。審計機關(guān)只有向被審計單位送達了審計通知書，才能建立起審計機關(guān)與被審計單位的行政法律關(guān)系，而調(diào)整這個行政法律關(guān)系的法律就是《審計法》。審計機關(guān)依據(jù)審計法的規(guī)定有權(quán)對被審計單位違反審計法的行為（如，拒不提供賬冊資料等）進行制裁。若審計機關(guān)不向被審計單位送達審計通知書，則審計機關(guān)與被審計單位之間就沒有建立起具體的行政法律關(guān)系。當(dāng)被審計單位違反審計法的規(guī)定不配合審計機關(guān)的工作時，審計機關(guān)無法依據(jù)審計法的規(guī)定對被審計單位進行制裁。6號令的這一規(guī)定符合審計法關(guān)于審計機關(guān)應(yīng)在實施審計3日前向被審計單位送達審計通知書的規(guī)定。
問：審前調(diào)查是否編寫審計日記？
答：按照審計署6號令的規(guī)定，審前調(diào)查主要是了解被審計單位的基本情況，審計人員進行審前調(diào)查時應(yīng)當(dāng)編寫審前調(diào)查記錄，無需編寫審計日記。審前調(diào)查了解到的被審計單位的基本情況是為編制審計方案（包括審計工作方案和審計實施方案）服務(wù)的。編制了審計方案（特別是審計實施方案），審計組才能按照審計方案的要求對被審計單位的財政收支、財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性正式實施審計。實施審計期間審計人員應(yīng)當(dāng)編寫審計日記。
問：審計署6號令規(guī)定的審計工作底稿中的查出問題的依據(jù)指什么？是否包含作出審計處理處罰的依據(jù)？
答：審計署6號令規(guī)定的審計工作底稿中的查出問題的依據(jù)與審計署2號令《審計機關(guān)審計工作底稿準則》的規(guī)定是一致的。這里的依據(jù)是指對查出問題的定性和擬進行處理處罰的依據(jù)。
問：國家建設(shè)項目審計中有大量表格數(shù)據(jù)，可否不使用6號令規(guī)定的審計工作底稿格式？
答：應(yīng)當(dāng)使用審計署6號令規(guī)定的審計工作底稿格式，但可以將表格數(shù)據(jù)等材料作為附件附在底稿之后。
問：審計署6號令試行后，《審計處罰決定書》是否還適用？它與《審計決定書》有何不同？
答：審計署6號令取消了《審計意見書》和《審計建議書》，分別由《審計報告》和《移送處理書》取而代之。但6號令并沒有取消審計署1號令即《審計機關(guān)審計處理處罰的規(guī)定》規(guī)定的《審計處罰決定書》，所以審計處罰決定書仍然適用。《審計處罰決定書》與《審計決定書》的主要不同是：
第一，違反的法律不同。《審計處罰決定書》適用于被審計單位違反審計法的規(guī)定。如，被審計單位違反審計法的規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關(guān)資料的，或者拒絕、阻礙檢查的，審計機關(guān)可以按照《審計法實施條例》第四十九條的規(guī)定給予處罰，此時應(yīng)適用《審計處罰決定書》。而《審計決定書》適用于審計機關(guān)對被審計單位違反國家財政收支、財務(wù)收支的規(guī)定而給予的處理、處罰；第二，適用時間不同。《審計處罰決定書》適用于送達審計通知書后的任何時間，而《審計決定書》只適用于審計結(jié)束后；第三，內(nèi)容不同。《審計處罰決定書》的內(nèi)容只能是處罰，沒有處理的有關(guān)內(nèi)容。而《審計決定書》的內(nèi)容可以是處理、處罰；第四，與《審計報告》的關(guān)系不同。審計處罰決定書與審計報告沒有關(guān)系，審計機關(guān)不管是否出具《審計報告》都可以根據(jù)被審計單位違反審計法的行為出具《審計處罰決定書》。而審計決定書與審計報告關(guān)系密切，審計機關(guān)審定審計報告后才出具《審計決定書》，如果對被審計單位沒有處理、處罰，則無需出具《審計決定書》，只出具《審計報告》即可。
問：什么是行政處罰時效？如何計算行政處罰時效？
答：行政處罰時效是指行政機關(guān)對違反行政管理秩序的行為人給予行政處罰的有效期限。如果超過有效期，則不得給予行政處罰，否則就是違法。《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”這就是說，行政處罰時效一般為2年，超過2年就不再處罰，但其他法律另有規(guī)定的，則從其規(guī)定。如果其他法律對行政處罰時效做出多于2年或少于2年的規(guī)定，則按其他法律的規(guī)定執(zhí)行，不再執(zhí)行2年的時效規(guī)定。這里的“法律”是狹義意義上的，僅指全國人大及其常委會通過的法律，不包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。如果其他法律沒有處罰時效的規(guī)定，則只能按行政處罰法的規(guī)定執(zhí)行。
規(guī)定多于2年處罰時效的法律有2001年修訂后的《稅收征收管理法》。該法第八十六條規(guī)定：“違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”規(guī)定少于2年時效的法律有全國人大常委會通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》。該條例第十八條第一款規(guī)定：“違反治安管理行為在六個月內(nèi)公安機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。”
《行政處罰法》第二十九條第二款規(guī)定了行政處罰時效的計算：“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”這就是說，對2年期限的計算方法有三種情況：第一，行政違法行為沒有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)（即違法行為一次完成）的，從違法行為發(fā)生之日起（至發(fā)現(xiàn)之日，下同）計算，超過2年不再處罰。第二，行政違法行為有連續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算，超過2年不再處罰。第三，行政違法行為有繼續(xù)狀態(tài)（即不間斷的持續(xù)狀態(tài)）的，也從行為終了之日起計算，超過2年不再處罰。
超過處罰時效不能給予行政處罰意味著不僅不能處以罰款，同時也不能給予其他行政處罰，比如警告、通報批評、沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、行政拘留等。就審計機關(guān)而言，因超過時效而對被審計單位不能做出行政處罰時，審計機關(guān)可以根據(jù)《審計法》第四十四條和第四十五條的規(guī)定做出審計處理。因為審計處理沒有時效的限制，審計處理是一種糾正措施，不是懲戒措施。審計處理的種類見2000年審計署1號令《審計機關(guān)審計處理處罰的規(guī)定》第三條的規(guī)定。
問：審計組向?qū)徲嫏C關(guān)提交《審計報告》的期限和審計機關(guān)將《審計報告》送達被審計單位的期限分別是多少天？
答：按照審計署1號令《國家審計基本準則》第三十二條的規(guī)定，審計組向?qū)徲嫏C關(guān)提交審計報告的期限一般為實施審計結(jié)束后的60日內(nèi)（最長不得超過60日，要盡量提高效率）。但提交審計報告前應(yīng)當(dāng)先征求被審計單位的意見，被審計單位在收到審計報告之日起10日內(nèi)提出書面意見，所以60日不包含征求被審計單位意見的10日。按照6號令并結(jié)合《審計法》第四十條的規(guī)定，審計機關(guān)在收到審計組提交的審計報告之日起30日內(nèi)進行審定，出具《審計報告》、《審計決定書》，并送達被審計單位和有關(guān)單位。
問：審計報告的落款日期應(yīng)為哪一天？是否審計結(jié)束日？
答：不是審計結(jié)束日。審計組草擬的審計報告的落款日期為審計組向?qū)徲嫏C關(guān)提出審計報告的日期；審計機關(guān)審定后的審計報告的落款日期為審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)日。
問：審計決定的執(zhí)行期限是否必須是90日？
答：《國家審計基本準則》第四十二條規(guī)定審計決定一般應(yīng)于送達被審計單位之日起90日內(nèi)執(zhí)行完畢，對此規(guī)定要具體情況具體分析。《行政處罰法》第四十六條第三款就規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款”。所以應(yīng)當(dāng)針對被審計單位的實際情況合理確定審計決定的執(zhí)行期限。審計決定的執(zhí)行期限一般不超過90日，但特殊情況下經(jīng)審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準也可以超過90日，但不能超過審計機關(guān)申請法院強制執(zhí)行審計決定的期限。因為如果被審計單位不執(zhí)行審計決定，則審計機關(guān)只能申請法院強制執(zhí)行審計決定，超過申請期限法院不予執(zhí)行。
2000年3月10日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）。該解釋第八十八條規(guī)定：“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理”。由于審計機關(guān)實行行政復(fù)議前置制度，被審計單位不經(jīng)復(fù)議不能向法院提起行政訴訟，而行政復(fù)議法規(guī)定申請復(fù)議的期限為自當(dāng)事人知道具體行政行為之日起60日內(nèi)，所以審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)自被審計單位申請復(fù)議期限屆滿之日起180日內(nèi)提出強制執(zhí)行申請。由于審計決定送達被審計單位之日起，被審計單位就知道該具體行政行為了。因此，審計機關(guān)確定審計決定執(zhí)行的最長期限為自審計決定送達之日起240日內(nèi)，但不能將240日用滿，應(yīng)留出必要的期限申請法院強制執(zhí)行。
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