來源: 河南省審計廳
二十余年的政府審計已經日益走向成熟,審計在履行其監督職能的同時,正在積極地影響和推進著社會主義民主法制的建設進程,毋庸置疑,前者是手段后者是目的,二者不可或缺。公共財政審計又是政府審計永恒的主題,是國家資財守護者,多年來發揮著巨大的職能監督使命,對經濟的發展與繁榮以及社會的穩定和秩序運行起到很好的維護作用。然而,
審計也是有成本的,如何以最低的審計成本獲得最大的審計“效益”是政府審計無法回避的現實問題,因為就目前而言政府審計資源最直接的表現是被界定在擁有相對合理的公務員數量,充分發揮審計的“杠桿原理”作用,即用最小的審計成本獲得最大的審計“收益”也是公共財政最具有效率支持的典范,也就是說,政府審計投入一個貨幣單位的財政資金能夠獲得多少貨幣單位的收益,當然這種收益體現的是對損失的挽回和規避以及政府財政資金的節約與使用的效率和效果。傳統的按條塊劃分行財體制所設置條塊式的審計體制所揭示是條塊部門的問題,隨著經濟體制改革的深化和社會公共財政資金轉移支付力度的加大,以及相對稀缺的審計人力資源,都在客觀上要求審計部門的“合縱連橫”,促進現有的審計資源整合希冀提高公共財政審計的效率和效果,更大限度地提高審計質量。
整合審計資源的客觀必要性
按財政資金流程所設置的審計業務職能部門一直很好地發揮了條塊式監督任務,對維護公共財政資金的安全完整和效率效果起到積極促進作用,但在審計實踐中的重復審計而浪費審計資源的現象經常發生,審計資源利用未能夠實現最大化和審計威懾功能的效果不佳。在審計實踐中,不同職能業務部門在同一個被審計單位碰頭或是在相同的會計年度內多于二個業務部門或審計組審計同一被審計單位的現象時有發生,是目前審計資源配置最不合理的表現形式的典型特征,不僅浪費了相對稀缺的審計資源,也給被審計單位帶來附加的額外負擔。
首先,體現在審計業務部門之間相對封閉的審計項目安排與審計成果的現實生活中的不溝通性所形成的部門壁壘,都客觀上阻礙著審計執業水平和執業質量的提高,由于同一單位不同審計項目而出具的審計報告是彼此孤立的,查處同一單位的諸多問題被反映在兩個或多各審計報告之中,審計結果的威懾性和審計監督職能的最大效用性大打折扣了。
其次,體現在按照現行的職能業務部門所劃定的審計范圍已經不能夠滿足審計履行其經濟監督的需要,因為最終審計結果缺少整體分析和宏觀控制的能力,審計監督的作用力體現的不充分,不能夠震撼被審計單位的真正要害,導致同一性質的問題得不到徹底的糾正,年年查處的問題同質化。同時,也由于日前審計范圍的界定不盡合理性,許多審計項目的實施不能夠全面的反映公共財政資金支出的整個過程,可想而知最終的審計結果是不完整的,不完整的審計結果所揭示出來的審計問題也是不全面的,審計的威嚴和權威降低了。例如,目前的醫療保障審計僅僅審計醫保中心如何支出醫保資金,不能去審計從醫保中心出去的醫保金在醫院是如何支出的,這樣的醫保審計的效果勢必是欠缺的。
再次,長期從事塊塊式的審計會導致查處問題的流失或減弱對問題敏感度的認識。一是審計與被審計二者之間的長期接觸會演變為老朋友式的定期會晤,不可回避的交往與相處情節在不自覺中就會使審計出來的問題流失掉,還容易造成為了部門的“小集體”利益而審計的原則被相對方所“購買”,審計權力尋租的現象得到延續和張揚;二是長期從事同一類型的審計任務與相對穩定的被審計單位打交道,審計的熱情與審計前的準備工作降低了,耕植于大腦中的舊的審計認識延續著來年的審計過程,審計缺少新的創新,就象一個老師教多年來教授同一門課程,主觀上可以確定他的教案很少再會有新意;三是審計人員對知識的學習與掌握惰性化了,年復一年重復著同樣的審計項目就如同新瓶子裝舊醋缺少外力推動新知識的學習動力,從而造成審計走過場的現實性。
可見,一個“小集體”一旦存有“潛利益”的驅動而誰也不愿意觸動“潛規則”,審計中查處的問題一旦在審計處理中顯失公平、公允性,一個心懷審計天職的忠誠審計衛士一旦用自己的專業技術知識與技能查處的問題因種種客觀原因而必須放棄等等,現實的選擇只會是惰性地對待審計。中央審計風暴的勁吹與地方審計的沉寂就是最好的比對,作為審計資源要素中最活躍的人力資源的惰性應對或少有作為,審計的作用力將很快衰竭了。
整合審計資源的現實可行性
進行審計資源整合的首要任務是要摸清我們所擁有的審計資源是什么,在此基礎上確定可動用的審計資源,進行系統、科學規劃,合理有效地采取多種方式推進審計資源的整合,節約審計成本,提高審計效率,提高機關管理水平,在對公共財政資金審計的過程中發揮作用。目前我們所擁有的審計資源主要體現在七個方面,即審計人員、審計項目、審計工具、審計信息、審計檔案和審計人員所掌握的知識與技能以及審計項目計劃安排與籌劃。審計人員在一定時間里是相對確定的,整合審計資源要先整合審計項目資源,要通審計前的調查準備工作把需要審計的項目進行分析歸類,在科學合理地確定審計項目的基礎上整合審計項目資源,要打破現行按業務職能部門劃分審計資源項目的現狀,審計項目不確定于哪一個業務職能部門,審計項目更不能夠由業務職能部門自己確定,要在各業務職能部門提供年度審計項目的基礎上,由審計機關綜合考慮宏觀經濟發展的現狀和黨委、政府以及社會的熱點焦點問題進行統籌安排。首先,實施審計項目的前期調查工作是不可或缺的重要環節,事實上我們往往把審前調查工作作為制定審計方案和履行審計程序的一個過場,導致審計目的的不明確,審計切入點不到位,在事實上拉長了就地審計的時間,不僅浪費人力物力,主要是在實施審計的過程中事倍功半。也就是說我們現在進行的公共財政資金審計還處于“諸侯各自為政”階段,“游擊戰”式的審計占主導地位,尚未形成“集團作戰合力”,造成審計內耗與審計整體的威懾力發揮的不充分。
其次,在對審計項目和審計項目計劃安排與籌劃整合的基礎上就要對審計人力資源進行整合。審計項目和審計人力資源要打破傳統的以業務職能部門劃分的“審計勢力范圍”,并作到審計人員對未來項目審計的不確定性,使項目和人員達到最佳配置,就具體的一個項目而言要盡可能地通過資源整合實現公共財政資金流程進行審計監督的全過程,要從微觀審計入手揭示、分析宏觀經濟問題,特別是在年初制定審計項目計劃時要從項目實施的全局統籌安排,避免業務職能部門制定年度審計項目計劃時個性安排,導致實施審計作業時的重復勞動,以期達到人力資源的優化組合。
第三,審計工具是完成項目審計的重要手段,對審計工具資源整合的基點在于被審計會計資料的數據化存儲和會計軟件的應用上,通過計算機網絡審計實現會計資料數據庫的共享,尤其是對金融單位的審計體現的最為明顯,不懂計算機審計的人員將會成為“盲人摸象”,不僅浪費巨大的人力物力,而且也審計不出效果。隨著電子政務的不斷發展,以及社會公眾對審計預期的結果,政府審計勢必要提高效率,從事計算機遠程審計將指日可待。
此外,加之于被審計單位舞弊的高技術性、更隱蔽性,審計人員所擁有的知識與技能面臨著巨大挑戰,隨著知識經濟的日新月異,審計與被審計之間也勢必處于“水漲船高”的博弈境地,促進新知識新技能的學習,發揮審計團隊的合力是審計資源整合體現審計威懾力的最有力證明。同時,我們還要注重對審計檔案的學習與回顧,利用審計檔案所揭示的問題或感知到的審計線索對來年的審計提供幫助支持,使同一類型的項目審計更具有監督力,并善于將審計成果通過審計信息的方式轉化為政府決策參考的依據。
可見,以審計資源整合促公共財政審計是審計發展過程中的必然結果。要通過審計資源各要素的整合實現審計目標,提高審計效率效果是我們應盡的義務,也是我國深化改革開放和社會主義市場經濟發展的現實選擇。社會公眾對審計的期望越來越高,每年的6月底7月初對同級財政預算執行情況的審計結果報告鼓舞著社會公眾,也激勵著審計人員,審計的唯一選擇就是要大踏步前進。(作者:河南省審計廳社會保障審計處閆北方)
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