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吳少中/文
經歷了十幾年的改革，我國形成了一個以專業目標劃分職能部門的財政金融體制。這個體制的優點是按行業功能設置部門，強調專業化管理；但缺點是偏重局部，疏于全局，偏重當前，疏于長遠，部門之間政策或時有抵牾，不利于整合資源。隨著科學發展觀與和諧社會思想的提出，宏觀政策需要相應改變，以便充分調動社會資源，支持國家新目標的實現。
在這種情況下，作為掌控國家重要資源的財政金融部門，迫切需要建立一個系統、前瞻的戰略，以便應對社會經濟發展中的一系列突出問題。這種迫切性具體體現在以下三個方面。
其一，化解和管理金融風險的需要。譬如，國有銀行改制與上市，這是當前經濟中的一個熱點，但前提是進行財務重組，主要是剝離不良資產和注入資本金。其實，這兩項內容都是關乎全局的大問題。先看剝離不良資產，根據改制需要降低銀行不良資產率的要求，四家銀行需要累計剝離不良資產大約有3萬億元，資產管理公司可能收回現金凈值約5000萬元，也就是說，大約有2.5萬億元實際損失需要國家財政和中央銀行承擔，這必將對財政政策和貨幣政策發生重要影響。再看注入資本金，包括此前財政發行特種國債為銀行注資在內，即使保守的推算，國家全部的注資將會達到約9000億元的規模。雖然其中大部分以外匯儲備的形式，但是須知，外匯儲備是中央銀行的一
項重要資產，它被用作長期投資，肯定會對貨幣政策產生影響。可見，銀行的財務重組，并沒有消除風險，它只是在一定程度上把風險轉移給了中央銀行和國家財政，而后者如何應對，還是一件十分棘手的問題。接下來還有農信社的改制、城市商業銀行的重組等，它們也需要中央銀行再貸款補充頭寸，需要財政應對不良資產核銷的巨大缺口。還有對政策性銀行資產負債的宏觀管理問題，現在已經發行了相當規模的金融債券，對應著這些債務的是更為長期的貸款，這對資金市場的影響是需要統籌考慮的，如果有流動性問題，最終是要由中央銀行承擔的。
由于分離和化解金融風險，可能會影響到中央銀行和國家財政的收支狀況，總規模大體在3～4萬億元的水平，其影響在今后若干年內都會存在。因此，需要統籌考慮財政貨幣情況，編制一個宏觀的預算，做到有備無虞。目前，這方面做得并不充分。
其二，財政功能轉型的需要。積極財政退出以后，國家財政對重大基礎項目的支出收縮，同時，相應減少了建設性國債的發行規模，從短期來看，國家財政收支處于相對寬松的時期。但是實際上，財政面臨著非常巨大的轉型壓力，這是因為根據科學發展觀與建設和諧社會的要求，財政必須擔負起社會穩定的功能，如幫助建立系統的社會保障、義務教育以及醫療制度等。在過去一段時間，國家財政缺失穩定的功能，這是導致社會經濟失衡的一個重要原因。因此，無論是從社會政治的角度，還是從經濟可持續發展的角度，社會穩定的功能，都應當成為國家財政的首要功能。這是國家財政需要重新定位的地方。它包含兩層含義：一是在財政的支出結構方面，應當更大比例地、系統地、制度性地轉向關乎社會穩定的項目。近年來，中央財政加大了對諸如農村教育、社會保障的支出，這不僅從數量上看還相當不足，就是從預算管理體制上，也缺少系統化和制度化，缺少硬的約束。所以，應當在預算管理體制上系統地、更大比例地調整支出結構，并且，通過全國人大的監督把這種轉變制度化。二是需要有步驟地提高財政收入占GDP的比重。目前，我國的財政收入占GDP的比重不到20%，這在世界范圍內都是低水平。在這個條件下，
財政主要是維持一般國家機構的運轉，只承擔了很少一部分的社會穩定功能。財政要真正承擔起社會穩定的功能，現有的收入水平必須大幅度增加，在未來5年或者稍長一段時間內，財政收入的規模應當增長到相當于GDP的30%左右。有了這樣一個規模的財政收入作為保證，社會才可能出現一個比較和諧的局面。
財政的功能轉變和目標定位，是一個十分浩大的工程，意味著社會資金分配格局的重大調整，除了稅收手段之外，更重要的是有步驟地轉移金融性資金以補充財力。通過把部分信用資金財政化，來提高財政收入比例，這是一項需要高度統籌的工作。
其三，完善信用體系的需要。我國的信用體系有兩個重大缺陷：一個是極不穩定，另一是極不平衡。第二個缺陷往往被忽視，其實它對社會經濟的危害性甚至比第一個還大。我國社會資金約80%是由金融體系分配的，其中，由銀行分配的比例占到70%以上，這就是人們通常所說的間接融資為主的體系。可是，這是一個什么樣的體系呢？簡單地說，這是一個高度傾鈄、極不平衡的體系。近十幾年來，通過銀行體系實現了資金配置上的高度集中和傾鈄。它的特點就是把農村的資金轉移到城市，把內地的資金轉移到沿海，把中小城市的資金轉移到大城市，把中小企業的資金轉移到大企業；與此相對應的就是，農村金融的缺失，內地區域金融的缺失，中小城市金融的缺失，中小企業金融的缺失。這個高度傾鈄的、單一的金融體制，加劇了我國經濟的不平衡，背離了經濟多樣化、多層次的現實。雖然，資本市場有一定的發展，但總的來說，資本市場只是稍稍改變了企業的資本結構，增加了直接融資的比例，但沒有改變我國信用體系極不平衡的特點，甚至它還加重了不平衡，因為資本市場主要增加了大企業的融資手段，對于農村、內地、中小企業幫助不大。這樣的信用體系也是大量產生風險的原因之一，同時，也使大量社會資金
屯積在貨幣流通領域，造成資源配置上的浪費。現在，有必要從整體上籌劃一個多樣化、多層次和相對均衡的信用體系，來適應經濟多樣化的現實和均衡發展的要求。這種信用體系的完善，需要多部門的配合，需要有整體性的安排，并不是一個單純的金融問題。它尤其需要財政與金融的協調一致。如可以用貼息和不良資產分類核銷的財政政策，引導信貸資金流向；財政與金融部門共同支持建立中小企業信用擔保體系；共同支持發展中小型民營銀行和社區性銀行；共同支持產業投資基金和各類風險投資等。
上面所提到的三大問題，即化解和管理金融風險、財政功能轉型以及完善信用體系，都是宏觀經濟中極為重要的問題。這些問題的解決，有賴于綜合運用國家的各項財力，包括財政資源和金融資源。
我們看到，由于經濟的高速增長，國家積累了相當的財力基礎，加上最近以來稅收不錯，外匯儲備增加較快，財政減少建設性支出，多年的貨幣沉淀等等因素，政府已經擁有了一個機會，就是可以統籌財政金融力量，制定一個系統、前瞻的戰略，解決存于社會經濟中一系列深層次的并且日益尖銳的問題。但是也要看到，由于過于分散的格局，以及缺少一個宏觀的政府預算，也有可能在局部問題上耗費過多的資源，貽誤解決更為重要的問題的時機。
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