人民銀行有關負責人就金融債券發行答記者問

　　中國人民銀行制定的《全國銀行間債券市場金融債券發行管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)已于近日頒布。為此，記者就《管理辦法》頒布實施等問題，采訪了中國人民銀行有關負責人。

　　問：什么是金融債券？金融債券和商業銀行次級債券有什么區別和聯系？

　　答：金融債券是指依法在中華人民共和國境內設立的金融機構法人在全國銀行間債券市場發行的、按約定還本付息的有價證券。這些金融機構法人包括政策性銀行、商業銀行、企業集團財務公司及其他金融機構。商業銀行次級債券是指商業銀行發行的、本金和利息的清償順序列于商業銀行其他負債之后、先于商業銀行股權資本的債券，商業銀行次級債券是金融債券的一種。相對于商業銀行次級債券而言，金融債券的發行人不限于商業銀行，而是包括所有金融機構，其所募資金用途也較為廣泛，而不僅限于補充附屬資本。

　　問：請介紹一下推動發行金融債券的重要意義？

　　答：首先，發行金融債券有利于提高金融機構資產負債管理能力，化解金融風險。目前，我國商業銀行等存款類金融機構資產負債期限結構錯配現象非常嚴重，金融機構缺乏主動負債工具，資產負債管理能力普遍較弱，這在相當程度上制約了金融機構的經營主動性和風險承擔能力。雖然發行次級債券為商業銀行補充附屬資本提供了一條途徑，但難以作為經常性大規模融資渠道。從國際經驗來看，發行金融債券可以作為長期穩定的資金來源，能有效解決資產負債期限結構錯配問題，同時還可以成為主動負債工具，改變我國商業銀行存款占絕對比重的被動負債局面，化解金融風險。

　　其次，發行金融債券有利于拓寬直接融資渠道，優化金融資產結構。目前，我國債券市場發展相對滯后，企業直接融資渠道缺乏，導致直接融資比重低，金融資產結構不合理，經濟發展中應由市場主體承擔的風險過度集中到銀行和政府，加大了經濟運行的社會成本。通過企業集團財務公司發行金融債券是推動債券市場發展的有效措施。企業集團財務公司是服務于企業集團的金融機構，財務公司發債可以在一定程度上滿足企業集團的資金需求，起到增加直接融資比重、優化金融資產結構的作用。

　　第三，發行金融債券有利于豐富市場信用層次，增加投資產品種類。目前在我國債券市場中，具有國家信用的國債與準國家信用的政策性金融債占有絕對比重，具有公司信用的債券所占比重很小，市場信用層次較少，債券品種單一。這使投資者缺乏多樣化的投資選擇，也在一定程度上影響了債券市場的廣度與深度。金融債券的發行將引入更多不同類型的發行主體，從而大大豐富市場信用層次，增加投資產品種類，這有利于投資者選擇不同投資組合，完善債券市場投資功能，并進一步推動債券市場發展。

　　問：為什么要制定《管理辦法》？

　　答：銀行間債券市場運行八年來沒有出現重大違法違規行為，這與我行一直堅持制度先行、規范市場的管理原則是分不開的。《管理辦法》的制定，有利于規范銀行間債券市場金融債券發行行為，保證商業銀行、企業集團財務公司等順利發行金融債券。此外，隨著銀行間債券市場發展，發行主體不斷增加，也需要銀行間市場金融債券發行方面有一個相對統一的管理規定。目前一級市場的主要規章有兩個：1998年頒布的《政策性銀行發行金融債券暫行管理規定》和2004年與銀監會共同頒布的《商業銀行次級債券發行管理辦法》。前者僅針對政策性金融債券發行，后者專門針對商業銀行次級債券發行，涵蓋品種單一。如繼續按照不同債券品種分別制訂發行管理辦法，容易形成規章相互重疊或分割，不利于市場法規體系建設的系統性、完整性和前瞻性。《管理辦法》的制訂可作為規范銀行間市場一級市場金融債券發行的統一規章制度，有利于完善市場制度框架，保證市場監管的公正性和有效性。

　　問：制定《管理辦法》的法律依據是什么？

　　答：根據《中國人民銀行法》第四條第(四)款規定，我行負有對銀行間債券市場的監管職責，承擔功能監管職能。按照《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令第412號)規定，銀行間債券市場發行金融債券的審批為我行行政許可項目。目前，我國金融業實行分業監管，由各監管部門分別對本行業金融機構進行監管，承擔機構監管職能。為充分發揮監管部門作用，使功能監管與機構監管職能有機結合，《管理辦法》規定，金融機構向我行申請在銀行間債券市場發行金融債券，必須首先獲得其監管機構同意。

　　問：《管理辦法》規定了部分金融機構的發債條件，這些條件是如何確定的？《管理辦法》對其他金融機構發債條件的確定是如何考慮的？

　　答：金融債券發行條件的設置既參照了國際經驗，又考慮了我國現實情況，《管理辦法》對金融機構發債條件提出了基本要求。由于各類金融機構在性質、經營特征方面差異較大，因此對各類金融機構發債的條件要求也是不一樣的。

　　《管理辦法》重點對商業銀行和企業集團財務公司的發債條件作了明確規定。對商業銀行和企業集團財務公司發債條件的設定，主要參照了《新巴塞爾資本協議》等國際行業標準、國際評級機構對兩類金融機構評級所用的主要指標、以及我國銀監會對兩類金融機構實施的風險監管指標要求。此外，考慮到我國商業銀行資本充足率普遍不高，治理機制改革等正在進行中，其發債條件主要選取了核心資本充足率指標，同時對公司治理機制、盈利能力和貸款損失計提等提出了原則性要求；企業集團財務公司個體差異較大，發債條件主要選取了資本充足率指標，并對公司治理機制和資產負債比例提出了原則性要求。

　　考慮到不同種類金融機構性質和融資需求差異，《管理辦法》未對金融債券發行規模作出明確量化規定，但已體現在要求其風險監管指標符合監管機構有關規定的條款中。《管理辦法》也為其他金融機構發行債券預留了接口，今后將根據市場發展情況及時補充其他金融機構的具體發債條件。除發行條件有所不同之外，金融機構發債申請、發行方式和信息披露等方面的要求都是一致的，均可按照《管理辦法》要求進行。

　　問：《管理辦法》對金融債券發行的信用評級作出了多項規定，這是出于什么考慮？

　　答：信用評級制度是債券市場重要的市場化機制之一，獨立、公正、客觀的信用評級制度對債券市場的發展、培育良好社會信用環境有很大的促進作用。雖然目前我國信用評級體系尚處于起步階段，信用評級機構公信力還不高，但從加強市場化發展引導、培育市場信用環境的角度出發，《管理辦法》強調了信用評級方面的要求，要求金融債券發行必須進行信用評級，并有相應跟蹤評級安排，同時強調了信用評級機構的責任。根據目前現實情況和依法行政要求，《管理辦法》沒有對信用評級機構的資格認定作出規定，只要求提供包含信用評級結果的信用評級報告，并且要求信用評級結果應及時披露，接受市場檢驗，加強市場力量約束。

　　問：《管理辦法》沒有制定強制擔保條款，這是出于什么考慮？

　　答：擔保機制是發行人提升其債券信用的一種手段，成熟市場發行人可根據自身的資信狀況決定是否以擔保形式發行債券，但普遍不對債券發行實行強制性第三方擔保。強制擔保制度實際上會抹殺不同發行人之間的信用風險差異，扭曲擔保機制信用增級的作用。《管理辦法》不將擔保作為金融債發行的必備條件，而是交由發行人自主選擇。這就允許具有不同信用風險級別的債券品種在市場出現，為債券品種創新和債券市場發展留出了空間。

　　問：《管理辦法》對金融債券的發行方式和承銷方式提出了要求，這是出于什么考慮？

　　答：《管理辦法》對金融債券的發行提出了原則性要求，在銀行間市場發行金融債券主要采用招投標、協議承銷等國際通用的市場化方式。同時為了滿足債券發行的多樣化需求，發行人也可以定向向機構投資者發行金融債券。此外為防范市場風險，《管理辦法》對承銷人的條件作出了具體要求，要求發行人和承銷商之間的權利與義務要在承銷協議中明確。

　　問：《管理辦法》對信息披露進行了專門的規定，要求發行人對金融債券的有關信息進行充分披露，這是出于什么考慮？

　　答：嚴格的信息披露制度是規范債券市場參與者行為的基礎制度之一，也是投資者判斷債券信用風險的重要依據。《管理辦法》著重加強了信息披露方面的管理，力圖通過建立系統的信息披露機制，向投資者充分揭示債券信用風險并提供制度保障，為市場化運作機制的建立與完善打好基礎。

　　問：《管理辦法》對各類市場參與者的法律責任進行了規定，這是出于什么考慮？

　　答：按照依法行政的要求，《管理辦法》分別對發行人、承銷人、托管機構和中介機構違反《管理辦法》的行為進行了界定，同時注意區分了違約行為和違規違法行為。對于金融債券發行中的違約行為，由當事人根據雙方約定和有關法律法規進行處理；對于金融債券發行中的違規違法行為，《管理辦法》轉引了《中國人民銀行法》第四十六條，按照其有關規定進行處理。

　　問：《管理辦法》頒布前，銀行間債券市場已有一些其他相關管理辦法，《管理辦法》是如何與其他規章制度進行銜接的？

　　答：為保障規章制度制訂的嚴肅性與統一性，《管理辦法》與現有的《政策性銀行發行金融債券暫行管理規定》、《商業銀行次級債券發行管理辦法》等規章制度進行了銜接。1998年制訂的《政策性銀行發行金融債券暫行管理規定》的很多規定過嚴、過細，已經不符合市場管理現狀和要求，因此在《管理辦法》實施的同時將廢止《政策性銀行發行金融債券暫行管理規定》，并根據市場現狀對政策性金融債券發行作出了新的規定。《商業銀行次級債券發行管理辦法》除對商業銀行次級債券發行予以規定外，還對次級債券如何計入附屬資本提出了要求，而《管理辦法》則對包括商業銀行次級債券在內的所有金融債券的發行行為予以規范，二者存在交叉。因此《管理辦法》規定，商業銀行次級債券發行首先適用《商業銀行次級債券發行管理辦法》的規定，如要在銀行間債券市場發行，還需同時遵守《管理辦法》的規定。此外，為推動資產支持證券在銀行間債券市場發行試點，《管理辦法》也留出了相應接口。