十一五時(shí)期及2020年能源供求格局

　　“十一五”規(guī)劃基本思路和2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)研究

　　課題負(fù)責(zé)人：王夢(mèng)奎 謝伏瞻 李劍閣

　　課題協(xié)調(diào)人：李善同 盧中原 侯永志

　　馮飛 執(zhí)筆

　　一、“十一五”以及2020年面臨的主要挑戰(zhàn)

　　(一)能源供應(yīng)面臨較大壓力

　　到2020年，如果我國(guó)的一次能源消費(fèi)總量為30億噸標(biāo)煤，人均消費(fèi)量也只有2噸標(biāo)煤左右，接近目前世界的平均水平。而我國(guó)人均能源可采儲(chǔ)量遠(yuǎn)低于世界平均水平，2003年人均石油、天然氣、煤炭可采儲(chǔ)量分別為世界平均值的10.0%、5.0%和57%。能源供應(yīng)面臨較大挑戰(zhàn)。

　　(二)進(jìn)一步提高能源效率的難度加大

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的依賴比發(fā)達(dá)國(guó)家大得多。我國(guó)終端能源用戶在能源消費(fèi)的支出占GDP的比例為13%，而美國(guó)僅為7%。我國(guó)目前8個(gè)高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47%，而這8個(gè)行業(yè)的能源消費(fèi)占工業(yè)部門能源消費(fèi)總量的73%。雖然節(jié)能潛力較大，但由于當(dāng)前出現(xiàn)了重化工業(yè)加速發(fā)展、居民消費(fèi)增加、國(guó)際制造業(yè)轉(zhuǎn)移等新情況，我國(guó)在節(jié)能方面遇到的挑戰(zhàn)前所未有。

　　(三)環(huán)境保護(hù)將面臨巨大壓力

　　從環(huán)境容量看，要使全國(guó)大部分城市的空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)二氧化硫排放量必須控制在1200萬噸左右在此僅考慮了基于酸雨控制的二氧化硫容量。。目前已經(jīng)存在著環(huán)境“透支”。如果按照目前的趨勢(shì)發(fā)展，到2010年、2020年，二氧化硫的排放總量可能分別達(dá)到3100萬噸、3900萬噸，屆時(shí)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量。2020年，我國(guó)二氧化碳排放量將達(dá)13億噸～20億噸；人均碳排放水平達(dá)0.9噸～1.3噸，接近世界的平均水平。要求中國(guó)限排溫室氣體的國(guó)際壓力將越來越大，2020年以后中國(guó)將難以回避對(duì)溫室氣體排放限制的承諾。

　　(四)能源安全尤其是石油安全問題愈加嚴(yán)峻

　　到2020年，石油消費(fèi)量最少也要4.5億噸，屆時(shí)石油的對(duì)外依存度有可能接近60%，接近目前美國(guó)的水平(2003年美國(guó)的石油對(duì)外依存度為66.2%)。中國(guó)石油供應(yīng)的一大半將依賴國(guó)際資源，一方面會(huì)對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的供求關(guān)系產(chǎn)生重要影響，另一方面會(huì)使中國(guó)的石油安全問題變得十分突出。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)石油的依賴程度高，國(guó)際石油價(jià)格的持續(xù)大幅度上漲，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的傷害更大。

　　(五)能源產(chǎn)業(yè)還未建立起基于市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展機(jī)制

　　政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)依然普遍存在。能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著周期性的大起大落。這樣的發(fā)展機(jī)制已嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，已到了非改不可的程度。

　　二、“十一五”及2020年能源發(fā)展的基本思路

　　在本世紀(jì)前半葉，力爭(zhēng)用三個(gè)15年的時(shí)間，使我國(guó)的能源發(fā)展實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。具體而言，到2020年(第一個(gè)15年)實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)翻一番支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)翻兩番。到2035年(第二個(gè)15年)使能源多元化發(fā)展初具規(guī)模，基本形成可再生能源實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展的能力。到2050年(第三個(gè)15年)初步實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展。2035年以后，新增的能源需求主要由可再生能源和核能等新能源提供。

　　為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)型：

　　一是能源供應(yīng)從簡(jiǎn)單滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需求為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向在滿足需求的基礎(chǔ)上重視環(huán)境效益的雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二是政策重點(diǎn)由注重供應(yīng)側(cè)保障能力，轉(zhuǎn)向提高供應(yīng)能力與提高能源效率聯(lián)動(dòng)，并把節(jié)能放在優(yōu)先地位。

　　三是能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式由政府計(jì)劃和強(qiáng)管制，向政府引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的方向轉(zhuǎn)變。

　　四是能源發(fā)展從依據(jù)國(guó)內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國(guó)際化戰(zhàn)略，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)。

　　“十一五”期間應(yīng)達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：

　　一是解決新一輪的能源供應(yīng)短缺問題，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)對(duì)能源的依賴程度不斷提高的不利局面，初步形成有利于節(jié)能降耗的法律、標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)制度。

　　二是擺脫能源產(chǎn)業(yè)大幅度、周期性波動(dòng)的“怪圈”，建立起政府引導(dǎo)和有限監(jiān)管、市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，以保證能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)，形成開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序、高效的能源市場(chǎng)。

　　三是初步建立起處理危及國(guó)家能源安全的突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，尤其是針對(duì)國(guó)際石油價(jià)格大幅度波動(dòng)并持續(xù)上漲的情況，采取多種措施減輕對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的傷害，石油產(chǎn)業(yè)“走出去”取得重要進(jìn)展。

　　到2020年，我國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)力爭(zhēng)達(dá)到利用能源消費(fèi)翻一番實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)翻兩番，具體而言，一次能源需求爭(zhēng)取在30億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右(2010年在21億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右)，煤炭消費(fèi)比例控制在60%左右，石油進(jìn)口依存度控制在60%左右，主要污染物的削減率為35%～40%。到2020年初步形成結(jié)構(gòu)多元、清潔、安全的能源供應(yīng)體系，初步形成能源可持續(xù)發(fā)展的新機(jī)制，為今后更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　三、主要的政策與措施

　　(一)將節(jié)約資源作為新時(shí)期的基本國(guó)策，構(gòu)建資源節(jié)約型國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型的生活方式

　　一是將節(jié)約資源提升到基本國(guó)策的高度，將“控制人口，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境”共同作為新時(shí)期我國(guó)的基本國(guó)策目前還未將節(jié)約資源做為基本國(guó)策。

　　二是盡快改變高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，逐步建立資源節(jié)約型國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。對(duì)高能耗、高物耗、高污染、產(chǎn)品附加值較低的產(chǎn)品應(yīng)限制出口，形成有利于可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工格局和國(guó)際貿(mào)易格局；降低產(chǎn)業(yè)部門的能源消耗，最大限度地挖掘節(jié)能潛力；提高資源的綜合利用水平，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

　　三是加強(qiáng)建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能，倡導(dǎo)資源節(jié)約型的生活方式。從工業(yè)、交通、建筑三大用能部門的增長(zhǎng)趨勢(shì)看，到2020年，工業(yè)部門占能源總需求的比例將從2000年的72.7%逐步下降到55%左右，而同時(shí)交通和建筑兩個(gè)部門的用能增長(zhǎng)明顯加快。為此，需要盡快改變忽視建筑、交通節(jié)能的現(xiàn)狀，采取強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、稅收等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，推動(dòng)建筑節(jié)能和交通節(jié)能。

　　(二)改革能源領(lǐng)域政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理方式

　　一是改革政府管理機(jī)構(gòu)。為了解決日益突出的能源管理體制缺陷，建議按照“政監(jiān)分離”的原則，采取兩級(jí)架構(gòu)，組建綜合性的能源管理機(jī)構(gòu)(能源部)和專業(yè)性的能源管制機(jī)構(gòu)。

　　二是改革政府管理方式。改革的目標(biāo)是“放松經(jīng)濟(jì)性管制，加強(qiáng)社會(huì)性管制”。一方面建立起誰投資、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資管理體制；另一方面建立能源、資源審計(jì)制度，與現(xiàn)行的環(huán)境評(píng)價(jià)制度共同構(gòu)成社會(huì)性管制的新框架。

　　(三)建立有助于實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格體系，實(shí)行資源市場(chǎng)化

　　一是改革價(jià)格形成機(jī)制。一方面，對(duì)于形成有效競(jìng)爭(zhēng)的能源產(chǎn)品采取市場(chǎng)定價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制。另一方面，形成有利于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的能源價(jià)格結(jié)構(gòu)和比價(jià)關(guān)系，例如對(duì)煤電價(jià)格實(shí)行環(huán)保折價(jià)。

　　二是真正做到資源有價(jià)。為了盡快扭轉(zhuǎn)資源低價(jià)甚至無價(jià)的局面，建立基于資源量而不是生產(chǎn)量的探礦權(quán)和采礦權(quán)制度，以促進(jìn)企業(yè)珍惜資源、減少浪費(fèi)、提高效率。

　　(四)逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度和預(yù)警體系，完善石油市場(chǎng)體系

　　建立形式多樣、配置合理的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，以適應(yīng)不同層次的安全需要，爭(zhēng)取在2010年完成相當(dāng)40天需求量的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，在2015年完成相當(dāng)55天需求量的儲(chǔ)備，并建立油田儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備制度。建立安全預(yù)警應(yīng)對(duì)機(jī)制，建議按5級(jí)(即石油短缺達(dá)到進(jìn)口量的3%、5%、7%、10%、15%)建立相應(yīng)的預(yù)警應(yīng)對(duì)方案。將加強(qiáng)石油安全對(duì)策的重點(diǎn)集中到減輕石油價(jià)格波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的方面上來，重視石油期貨市場(chǎng)的作用，將市場(chǎng)作為獲得石油產(chǎn)品的主要手段，發(fā)展國(guó)內(nèi)石油期貨市場(chǎng)。