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劉銘達
西部欠發達地區，由于自然等多種原因，經濟發展依然比較落后，財政收入規模小，人均財力水平低，財政支出壓力大，收支矛盾很突出，政府理財異常艱難。常言道：“巧婦難為無米之炊”，但巧婦有可能做好“少米之炊”。那么，欠發達地區又該如何爭當“巧婦”做好“少米之炊”？筆者結合廣西實際，就此問題進行探討。
以做大增量為突破口
從根本上說，欠發達地區財政目前面臨的諸多矛盾和困難，癥結在于經濟發展落后。因此，千方百計加快經濟發展，壯大財源基礎，做大財政“增量”，便成為欠發達地區擺脫財政困境、做好“少米之炊”的長久之計和治本之策。做大財政“增量”當務之急應當做好以下幾個方面的工作。
(一)支持經濟結構調整
對不合理的經濟結構進行有序調整，是欠發達地區提高經濟增長質量、加快經濟發展的一項戰略任務。當前應抓好以下三個重點：
——大力促進工業化進程。工業化是一個地區擺脫落后的關鍵，目前，欠發達地區經濟工業化程度普遍較低，因此，支持經濟結構調整、做大“增量”應把重點放在支持工業經濟發展上。歷史地看，實現工業化是一個國家實現現代化的必由之路。發達國家幾百年的發展史上，工業革命起著至關重要的作用，當初英法等國家就是借助于工業革命獲得了巨大的生產力，取得了突破性發展。到后來，它們也是借助于后工業化的不斷發展和科學技術、信息技術發展的互動，使國家物質生產的能量成倍釋放，國民經濟保持了持續發展�，F在世界上發達的國家，無一不是實現了工業化。從我國沿海先進地區和中、西部發展較快地區來看，他們的發展也主要是靠工業。工業化能帶動一系列產業鏈的發展。因此，欠發達地區做好“少米之炊”，就應該調動必要的資源，積極支持工業發展中需要支持和激勵的薄弱環節和強勢產業、強勢行業和強勢企業，通過做強工業來優化產業結構和提高整個經濟對財政的貢獻能力。
——促進非公有制經濟的快速發展�，F在浙江等沿海省份非公有制經濟相當活躍，成為當地經濟強勁增長的主力軍，非公有制經濟對財政的貢獻率超過了其他所有制經濟。但是欠發達地區經濟發展仍主要依靠國有經濟來支撐，非公有制經濟對財政的貢獻率很低，這說明欠發達地區非公有制經濟發展潛力還有待進一步挖掘，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，增強經濟發展的后勁和活力。做好這項工作除了在產業準入政策上解除對非公經濟的限制、降低非公企業經營門檻外，在財稅扶持政策上也應對非公企業一視同仁，切實保護非公經營者的合法權益，促進非公經濟快速成長。
——突出發展區域特色經濟。區域發展不平衡是現階段我國經濟的重要特征，這個問題在欠發達地區十分突出。由于區域間發展差異拉大，扭曲了地區間的發展關系，削弱了協調發展的能力。解決這個問題，除了國家應該在產業布局和區域發展支持政策上在同等條件下優先支持欠發達地區之外，欠發達地區也要深入挖掘自身產業發展的優勢要素，大做特色經濟文章。實踐證明，特色是區域經濟生命力所在。財政要在這方面有所作為，重點是認真落實國家和當地鼓勵縣域經濟、特色經濟發展的各項財稅政策，運用必要的財政資金去激活各種潛在的特有優勢，為這些潛在優勢向產業優勢轉換以及產業化發展創造必要的物質條件。
(二)做大做強支柱財源
沒有支柱財源，財政收入增長就缺乏穩固基礎，做大增量就可能是一句空話。因此，要做大經濟增量和財政增量，就應該把握好市場變化和國民經濟深度發展的趨勢，集中有限的財力，重點支持做大、做強一批支柱財源。
——認真研究和拓展建設資金來源。在欠發達地區，投資增長是拉動經濟增長的重要力量。但講投資不能不研究投資風險，進而趨利避害，作出正確的投資決策。就投入的資金來源來說，無非是財政資金投入、金融資金投入和社會資金投入。從政府的角度來看，風險最低的是社會資金投入�，F在，欠發達地區最缺的就是這一類投資。因此，要深入研究開拓民間資本進入重點財源項目的渠道，把擴大社會投資同降低政府風險有機結合起來，使財源建設在一種全新的投資組合下順利推進。
——轉變財政支持經濟發展的方式。財政部門支持經濟發展、做大經濟蛋糕要轉變支持經濟發展的方式，尋找最能促成社會資本與產業結合的途徑和辦法，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。綜合運用預算、國債、稅收、財政貼息等多種政策手段，支持培育和發展包括民營企業在內的各類市場主體，逐步減輕國有企業的歷史包袱，促進企業自我創新、自我發展；創造更加公平、開放、寬松的財稅環境，不斷增強經濟發展的內在動力，促進經濟的穩定增長。
——研究和改進投資策略。投資策略在相當程度上決定投資效果。要研究以怎樣的投資方式才能激活最多的投資資源，以怎樣的組織形式去運營資本才會獲得最高效率。比如是采取政府直接進行股本投資，還是采取財政貼息；是采取國有獨資組織形式還是采取有限責任公司或股份有限公司的組織形式運作資本，等等。
(三)充分利用好土地資源
土地是稀缺資源，也是一筆巨大的財源。現在各地都在大上工業項目，加快城鎮建設，如果政府不合理利用土地資源和有效節約用地，那是極為被動的。當前有一股圈地、賣地、炒房地產熱，大片的土地賣給個人或房地產開發商，這樣做會使當年財政收入增長較多，但從長遠來看，對政府是極為不利的，屬于短期行為，因此在這個問題上要有長遠的眼光，要有戰略的思考。如果我們能夠安排一定的財政資金依法逐步加大政府的土地儲備，并按照國家的政策加以有效利用，政府在發展經濟的過程中就會獲得主動。政府儲備和開發土地，要與工業化和城鎮化結合起來，為重點產業發展和重點財源建設創造條件。
(四)支持對外開放
在開放中尋求發展是歷史潮流，關門搞建設是沒有出路的。現在欠發達地區對外開放的意識還不夠，外經外貿和外資發展不盡人意，特別是利用外資還沒有出現跨越性突破，有的地方甚至出現資金凈流出現象。按照構建公共財政體制框架的要求，財政在經營性、競爭性領域的投資將逐步減少，當地社會資本又比較單薄，在這種情況下建設欠發達地區的大財源，就應該大力引進外域資金。有限的財政資金要支持和服務于這項工作，使欠發達地區的自然資源優勢通過擴大開放與合作，轉化為競爭優勢和經濟優勢。
(五)優化經濟發展環境
欠發達地區經濟發展不快，對外開放水平不高，招商引資成效不明顯，與投資環境特別是軟環境建設滯后有很大關系。解決這個問題，要在繼續改善硬環境的同時，著力優化軟環境。
——深化行政審批制度改革。按照精簡、下放、規范的要求，精簡一切可以精簡的審批事項，下放一切可以下放的審批權限，規范一切依法保留的審批事項，建立簡便高效、公開透明、協調規范的行政審批制度。
——清理和規范收費事項。對直接面向企業和投資者的行政事業性收費進行全面清理，除國家規定的收費項目外，其他收費項目要依照有關程序予以取消，嚴禁向企業亂收費、亂罰款、亂攤派，違者要嚴肅查處。
——落實優惠政策。欠發達地區在對外開放、招商引資方面的政策是非常優惠的，關鍵是要落實。凡國家制定的各項優惠政策必須不折不扣地貫徹落實。
——整頓和規范市場經濟秩序，創造良好的市場環境。當前，要抓緊解決外商反映比較強烈的土地、電力、運輸等重要生產要素價格偏高以及籌融資難、通關慢等問題，降低外商投資成本。要完善市場監管，堅決打破地方、部門保護主義和行業壟斷，加大知識產權保護力度，打擊制售假冒偽劣商品與侵權盜版行為。
以盤活存量為基礎
目前經濟欠發達地區財政正處于“爬坡”上升的發展階段，而且這種狀態還要保持較長的時間。在短期內增量難以做大的情況下，盤活存量也是解決財政收支矛盾的重要途徑。盤活存量就是集聚各種分散資金，再按輕重緩急配置到當地經濟社會發展的薄弱環節和關鍵環節，使有限的財政資金發揮杠桿作用。
(一)整合專項資金
在成熟的市場經濟國家，財權往往是高度集中的，但我國長期以來提倡的“簡政放權”被誤解為包括財權在內的權利都要放開。財權“放開”，造成了財力被部門肢解、分散，固化為某些部門利益，導致預算管理粗放和各部門提出的專項資金要求越來越多，成為財政工作的被動因素。因此，欠發達地區要做好“少米之炊”，就要努力整合各類專項資金，努力解決財政資金使用分散、使用效益低下問題，積極挖掘財政資金存量的潛力。調整財政支出結構，加強財政資金的管理，突出重點，集中使用，使各項資金形成合力，以重點突破的方式先行解決當前財政經濟和社會事業發展當中的突出問題。
(二)管好非稅收入
非稅收入是財政收入的重要組成部分，但長期以來沒有很好利用，因此非稅收入的管理及使用成為政府理財的薄弱環節，必須采取有力措施改變這種狀況。
——從嚴管理收費基金。嚴格把好各種行政事業性收費和政府性基金的審批關，在清理整頓的基礎上大力規范各類收費和基金，取消不合法、不合理的收費和基金項目，合理控制收費和基金規模的基礎上，細化預算，加強支出的監督管理。
——加強國有資本經營收益管理。要適應國企改革改制改組和混合所有制發展的新形勢，大力拓展政府對國有資本收益的管理深度，密切監控和全面管理國有資本的企業稅后利潤、國有股股利、國有產權股權售賣和經營權轉讓收益以及依法由國有資本享有的其他收益，嚴格按照同級財政部門規定，及時足額收繳同級國庫，擴充財政收入。
——加強彩票公益金管理。要積極支持彩票機構擴大彩票發行規模，籌集更多的彩票公益金。要切實規范彩票發行和銷售方式，加強彩票機構財務收支管理，監督彩票機構嚴格按照國家規定的彩票資金構成比例籌集彩票公益金并及時足額將彩票公益金上繳財政專戶。要進一步改進彩票公益金分配管理方式，對彩票公益金實行專項預算管理，同時，加強對彩票公益金使用的監督檢查，確保彩票公益金用于規定的社會公益事業，防止被擠占和挪用，提高彩票公益金使用效益。
——規范其他政府非稅收入管理。有關部門要切實管好罰沒收入、主管部門集中收入、以政府名義接受的捐贈收入、政府財政資金產生的利息收入等，防止政府收入流失。
(三)盤活行政事業單位國有資產
當前，政府對國有資產的管理重點仍然放在各類企業的國有資產，行政事業單位國有資產管理體制改革進程明顯滯后。這已不適應市場經濟的基本要求，有必要大力改進管理，促進其發揮應有作用。
——加快政企脫鉤、政事分開。要把行政事業單位與所屬的企業及其他經濟實體脫鉤，把產權全部劃歸國有資產管理委員會，實行統籌管理，按市場機制進行營運，實行真正意義上的“政企分開”，國資委應對這些經濟實體進行一次徹底清理，明晰產權關系，并對這些經濟實體實行企業化管理，努力探索優化整合與處置、劃轉方案。
——做好行政事業性國有資產的處置工作。實施政企分開、事企分開后，從行政事業單位脫鉤出來的國有資產，凡能出售和轉讓的，應盡可能出售和轉讓，使它們從行政管理體制下轉換出來，成為現實的財政收入，用于經濟社會發展的薄弱環節，實現政府資源的優化配置。
——設立行政事業性國有資產專業管理和運營機構。對一時不能出售和轉讓的資產，應建立專門的運營管理機構，實行企業化經營。這些專門運營機構，要實行獨立核算、自主經營、自我約束和自我發展，防止走回頭路。
(四)大力支持國有企業改制
國企改制是盤活存量資源的重要措施。一是促進股份制成為國有產權的主要實現形式，協同有關部門做好職工安置、下崗再就業等社會保障工作，同時，做好清產核資和統計評價工作，防止國有資產流失；二是運用補貼、貼息等財政手段支持企業科技創新；三是積極落實西部大開發等財稅優惠政策，為國有企業發展創造寬松的環境；四是積極配合有關部門建立經營性國有資產業績考核評價和激勵體系，促進企業改善管理，加快發展。
以提高財政資金使用效益為核心
提高財政資金的使用效益，是欠發達地區緩解財政困難、加快事業發展的重要途徑，是欠發達地區做好“少米之炊”的核心內容。
(一)集中財力辦大事
當前，財政資金使用分散問題突出，嚴重影響了財政資金的使用效益，影響了財政宏觀調控功能的正常發揮。市場經濟的不斷發展，客觀要求政府必須不斷增強宏觀調控能力，集中力量解決那些事關大局的薄弱和關鍵環節。就廣西而言，筆者的體會和思考，一是在確保各項基本和法定支出的基礎上，通過緊縮一般性支出，盡可能騰出必要財力，解決發展中的重大事項和黨委政府確定的重點支出；二是除了確保實現政府宏觀調節中重大和特定的政策目標而設定必要的專項資金外，一般性支出不設專項資金，避免過多的支出政策肢解財政預算，破壞財政配置的整體性；三是為實現特定政策目標而設定的專項資金，也必須堅持突出重點、不撒胡椒面的原則，保證辦大事、辦成事，發揮財政資金的整合效益。
(二)斤斤計較成本
精明的用財之道，不外有二，一是用到好處，即把錢用到應該用的地方，不該用的地方堅決不用；二是節儉支出，凡用一元錢就能解決問題的，堅決不多用一分錢，所有的財政支出都要斤斤計較。對于政府理財，這個用財之道還未深入人心，至少在廣西是這樣。比如政府運行不計較成本，社會資源運用不計較成本，就拿大吃大喝來說，現在已成為一種不好的時尚，而且已經見怪不怪。有人估算，如果把大吃大喝減少70%，吃“皇糧”的人每人每月可以增加300元工資。再如開會，會議的規模越來越大，規格越來越高，時間越來越長，來開會的車輛越來越多，司機等后勤人員的支出就占了會議費的三分之一甚至更多。嚴重的資金短缺與資金浪費是當前理財政府的一個突出矛盾。因此，欠發達地區要做好“少米之炊”必須從講大局、講發展、講政治的高度來關注和解決這個問題。不僅黨委政府領導要帶頭倡導各部門節儉開支，財政部門要嚴格控制開支，各部門、各單位涉及財政支出的方面都要共同來計較財政支出成本，人人都要成為當家理財、節儉辦事的主人。
(三)加快財政資金流動速度
提高財政資金使用效益，內在要求財政資金加快流動。財政資金流動不暢，就會延緩社會事業的發展，是一種巨大的財富浪費。欠發達地區如果能夠在加快財政資金流動方面做好文章，就意味著一定時期內用一定的資金可以辦更多的事業。為此，欠發達地區財政部門一定要自覺破除守財思想，充分認識到經濟和社會事業是在資金合理運用和有效消耗中發展，增強主動配置和科學調度財政資金的責任感，從被動守財轉向主動用財，從消極理財轉向積極理財，促進財政資金加速流動，以更好地支持事業發展。要切實加強財政資金運用的計劃管理，結合推進部門預算，細化預算編制，周密安排支出計劃，做好支出計劃與工作安排的銜接，避免人為預留支出結轉。要深入推行國庫集中收付制度，擴大實施財政資金直接支付范圍，減少財政資金支付環節和支付時間，保障事業發展需要。
(四)加強財政支出績效評價
財政支出績效評價是提高財政資金使用效益的一個關鍵環節。欠發達地區要針對當前財政資金管理中普遍存在的“重支出、輕績效”的現象，探索開展財政支出績效評價工作，通過對財政支出的經濟、社會、政治、環境綜合效益進行評判，判定支出行為和支出結構的合理性和有效性，一方面借以促進各種財政支出決策和財政資金運用水平的不斷提高，促進財政支出結構的合理調整和優化；另一方面，借此建立健全財政支出約束機制，從制度上制約不講支出效益、不講工作效果的行為，為做好“少米之炊”營造良好環境。
以深化改革和加強財政管理為保障
欠發達地區做好“少米之炊”，必須依靠制度創新和管理創新，否則，政府理財的粗放模式難以轉型，財政困境難以擺脫。
(一)不斷完善省以下財政體制
現行省以下財政體制構建于分稅制財政體制建立初期，適應當時的財政狀況和政府間的利益關系。但隨著形勢的不斷變化，尤其是欠發達地區內部區域間發展差異不斷擴大，這種體制很大程度上扭曲了省以下政府間的分配關系，不利于實現公共服務相對均等和調動省以下各級政府做好“少米之炊”的主動性和創造性，必須加以改革。
——理順分配關系，調動三級政府理財積極性。理順分配關系，規范各級政府的收入分配格局，就是要合理劃分省與市、縣共享稅的稅種范圍和三級財政各自的固定稅種和收入，以調動三級政府的理財積極性。具體說，應將同經濟發展密切相關的稅種作為三級政府共享稅種，將與城市工商業發展聯系緊密的稅種作為市級財政的固定稅種，將與農村經濟密切相關的稅種劃為縣鄉財政的固定稅種。
——把緩解縣鄉財政困難，提高困難縣鄉的公共服務水平落到實處。首先，省級政府必須適當集中財力，增強省級財政的宏觀調控能力。只有保證一定的財力集中，省級政府才有能力去幫助困難縣鄉發展經濟，提高其公共服務水平。其次，要改變現行財政體制“一刀切”的做法。對省本級財力占有比重較高的地區，應當適當將財力下放，對省本級財力占有比重較低的地區，省本級應當適當集中一定的財力來緩解縣鄉財政困難。鼓勵和促進縣鄉發展經濟、努力創收的積極性，逐步縮小地區差距。第三，規范轉移支付，加大對困難縣鄉的轉移支付力度。要逐步規范轉移支付制度，建立以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付為補充的復合形式。制定橫向轉移制度，通過橫向轉移來實現地區公共服務水平的均衡，以彌補單一縱向轉移支付的不足。加大對困難縣鄉的資金轉移力度，從根本上緩解縣鄉困難。
——堅持分級、分權、分事模式，加強上級財政對下級財政的指導和監督。一級政府，一級事權，要把各級政府間的事權通過制度確定下來，凡屬省、市政府承擔的財政支出事項，省、市級財政要積極籌措資金加以安排，不得以任何形式轉嫁給縣、鄉財政�？h級要立足自身發展和改革，不得將責任范圍內的支出事項轉移給上級政府。對于各級政府的公共事權或一時難于劃清的事權，應依法建立公共產品和公共服務成本的合理分擔機制。省級財政要加強對縣(市)級財政的指導和監督，根據不同縣(市)的經濟發展情況和特點，通過財政政策、財政管理、財政服務等手段，有針對性地支持縣(市)財政的改革與發展，促進縣域經濟協調發展。
(二)加強收入征管，努力做到應收盡收
欠發達地區財政收入少，人均財力低，這固然與經濟基礎差、GDP中含稅量低等有關，但與收入管理手段落后、征管機制不完善、財政收入流失較普遍也有直接的關系，因此應在收入管理方式上進一步創新，力求減少財政收入流失，努力做到應收盡收。
清理整頓各種不合理的稅收優惠政策。欠發達地區一定要維護稅法的統一性、權威性和嚴肅性，清理現行的各種稅收優惠政策，及時恢復優惠期已滿的稅收政策，嚴肅查處擅自出臺稅收優惠政策和變相優惠政策的行為。同時，要嚴格貫徹落實西部大開發、推進工業化和城鎮化建設、扶持就業和再就業等有關財稅優惠政策措施，促進經濟持續快速健康發展。
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