浦東新區(qū)兩級(jí)市運(yùn)作模式暢想

　　本報(bào)記者 余樂(lè)蕤 上海報(bào)道

　　一個(gè)消息，再次給浦東開發(fā)開放注入一支“強(qiáng)心劑”。

　　記者獲悉，上海市委4月16日的工作會(huì)議透露，今后，浦東新區(qū)將比照“兩級(jí)市”的運(yùn)作模式，深入推進(jìn)制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。

　　此時(shí)的浦東，正在舉全區(qū)之力，推行“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目。浦東新區(qū)區(qū)長(zhǎng)張學(xué)兵告訴記者，“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”是浦東實(shí)現(xiàn)第二次騰飛的重要抓手。而一個(gè)新機(jī)構(gòu)的誕生——功能區(qū)域管委會(huì)，則將為浦東新區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用。

　　但一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是，受現(xiàn)行體制的制約，該機(jī)構(gòu)還無(wú)法真正施展手腳。比照“兩級(jí)市”的運(yùn)作模式，將會(huì)解決這個(gè)困局。上海市多位接受本報(bào)記者采訪的專家和官員幾乎發(fā)出了同樣的聲音，“令人很振奮”。

　　區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)

　　從去年年底開始，上海外高橋保稅區(qū)管委會(huì)的門口，悄然多了兩塊牌子：中共上海市浦東新區(qū)外高橋功能區(qū)域工作委員會(huì)、上海市浦東新區(qū)外高橋功能區(qū)域管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“功能區(qū)域管委會(huì))。

　　“這是浦東新區(qū)政府在外高橋保稅區(qū)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)。”外高橋保稅區(qū)管委會(huì)主任張耀倫告訴記者，在原來(lái)浦東新區(qū)560平方公里的區(qū)域范圍內(nèi)，不僅存在著四大國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)(陸家嘴、張江、金橋、外高橋)，還有20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。

　　以往，受制于行政區(qū)劃的限制，一方面，周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)無(wú)法與開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距越來(lái)越明顯；另一方面，四個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，土地已經(jīng)基本開發(fā)完畢，急需拓展開發(fā)空間。

　　于是，作為浦東新區(qū)“先行先試”重要內(nèi)容之一的“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”橫空而出。比如，外高橋保稅區(qū)與其周圍的三個(gè)鎮(zhèn)(高橋鎮(zhèn)、高東鎮(zhèn)、高行鎮(zhèn))進(jìn)行聯(lián)動(dòng)發(fā)展。這樣，使得該保稅區(qū)突破原來(lái)10平方公里的范圍，在包括三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的98平方公里范圍內(nèi)獲得更大的發(fā)展。

　　浦東金橋出口加工區(qū)也正在醞釀一個(gè)擴(kuò)區(qū)方案。據(jù)此擴(kuò)區(qū)方案，該開發(fā)區(qū)的面積將突破原來(lái)的20平方公里土地，選址旁邊的曹路鎮(zhèn)作為全國(guó)第一家“出口加工區(qū)”，新增加14.15平方公里土地。

　　隨后，依托四個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的四個(gè)功能區(qū)域管委會(huì)相繼掛牌。而另外一些距離四大開發(fā)區(qū)較遠(yuǎn)的鎮(zhèn)和街道，也將合并為兩個(gè)功能區(qū)域：川沙機(jī)場(chǎng)功能區(qū)和三林功能區(qū)。

　　這樣，最終的行政格局是：浦東新區(qū)——六大功能分區(qū)——開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。而六大功能分區(qū)今后將重點(diǎn)發(fā)展自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

　　外高橋功能區(qū)域管理委員會(huì)辦公室副主任譚京華告訴本報(bào)記者，目前，已經(jīng)掛牌的四大功能區(qū)都與相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽了一份聯(lián)合招商的框架性協(xié)議。其運(yùn)作機(jī)制是，“一個(gè)品牌(開發(fā)區(qū))、聯(lián)合開發(fā)、統(tǒng)一招商、利益共享”。

　　功能區(qū)的煩惱

　　這是一個(gè)相當(dāng)不錯(cuò)的構(gòu)想，但一些不容忽視的問(wèn)題也伴隨而來(lái)。

　　“條塊不明，機(jī)構(gòu)重疊，傳導(dǎo)阻塞，職能缺位。”一位專家把這些問(wèn)題概括為“16字”。

　　據(jù)透露，一個(gè)月前，在金橋功能區(qū)管轄的曹路鎮(zhèn)曾發(fā)生過(guò)一次爭(zhēng)執(zhí)。由于自身財(cái)力窘迫，曹路鎮(zhèn)希望浦東新區(qū)能出面解決其“十五”的負(fù)債，以及一些公共產(chǎn)品比如養(yǎng)老院的維護(hù)、道路的修建等問(wèn)題。

　　浦東新區(qū)把這個(gè)任務(wù)交給了金橋功能區(qū)管委會(huì)。“我們沒錢，怎么解決這些事？”缺乏財(cái)權(quán)的功能區(qū)管委會(huì)，處境有點(diǎn)尷尬。

　　而浦東新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府于2004年9月28日下發(fā)的《關(guān)于建立陸家嘴等四個(gè)功能區(qū)域黨工委、管委會(huì)的通知》(浦委發(fā)��2004��118號(hào))中也說(shuō)明，“兩委”(功能區(qū)域黨工委、管委會(huì))主要行使區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能；實(shí)行有限授權(quán)，原則上把有利于推進(jìn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)的職能委托給“兩委”，其他事權(quán)仍由原職能部門行使。

　　該《通知》還表示，區(qū)委、區(qū)政府各部門職能與街鎮(zhèn)職能不變，條線管理事權(quán)仍由職能部門承擔(dān)。

　　一位功能區(qū)負(fù)責(zé)人對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，關(guān)鍵的問(wèn)題是，《通知》沒有明確功能區(qū)域管委會(huì)的財(cái)權(quán)，其他如社會(huì)管理職能還沒有下放。

　　2004年11月22日，浦東新區(qū)再次下發(fā)了一個(gè)《關(guān)于功能區(qū)域管委會(huì)事權(quán)劃分的通知》(浦府��2004��194)，把功能區(qū)的事權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步的劃分：計(jì)劃與投資管理、規(guī)劃管理、經(jīng)貿(mào)管理、建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和城市管理。但財(cái)權(quán)問(wèn)題仍然沒有明確。

　　另外，以前給開發(fā)區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下達(dá)任務(wù)、指標(biāo)等，都是由浦東新區(qū)各委辦局來(lái)直接操作。比如浦東新區(qū)發(fā)展計(jì)劃局主管安全生產(chǎn)的部門下命令要抓安全生產(chǎn)，以前的流程是：發(fā)展計(jì)劃局——開發(fā)區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)；而現(xiàn)在的程序是：發(fā)展計(jì)劃局——功能區(qū)管委會(huì)——開發(fā)區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。

　　“中間多了一個(gè)環(huán)節(jié)，辦起事來(lái)也不方便。”某鎮(zhèn)一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)。同時(shí)，由于鎮(zhèn)是一級(jí)政府，功能區(qū)不是一級(jí)政府，“鎮(zhèn)就是不聽功能區(qū)的‘指揮’，你也沒辦法。”上述負(fù)責(zé)人表示。

　　外高橋功能區(qū)域管理委員會(huì)辦公室副主任譚京華則不以為然。她說(shuō)，由于現(xiàn)在區(qū)政府已經(jīng)把一些事權(quán)下放到功能區(qū)管委會(huì)，“鎮(zhèn)里要辦什么事，功能區(qū)可以直接審批，這樣審批程序更簡(jiǎn)單一些，對(duì)鎮(zhèn)里是個(gè)好事。”

　　比如，在《關(guān)于功能區(qū)域管委會(huì)事權(quán)劃分的通知》中規(guī)定，功能區(qū)管委會(huì)有權(quán)對(duì)區(qū)域內(nèi)總投資2億元以下社會(huì)資金的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行審批和備案。

　　“兩級(jí)市”模式構(gòu)想

　　“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”最大的難題就是體制障礙，一位專家說(shuō)，這種爭(zhēng)吵最根本的原因是，“功能區(qū)不是一級(jí)政府。”但浦東新區(qū)是一個(gè)“市轄區(qū)”，而“區(qū)下面不能再轄區(qū)”，否則就會(huì)與我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)行政規(guī)劃法律法規(guī)相沖突。

　　“兩級(jí)市”模式的構(gòu)想，讓浦東新區(qū)極為振奮。在比照“兩級(jí)市”的運(yùn)作模式下，“條件成熟時(shí)”，浦東“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”將走向“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理模式。

　　上述專家的解讀是，按照“兩級(jí)市”的運(yùn)作模式，浦東新區(qū)將成為上海市管轄的一個(gè)“二級(jí)市”，從而擁有更大的發(fā)展自主權(quán)。這樣，浦東下面的六個(gè)功能區(qū)將會(huì)嬗變?yōu)榱鶄�(gè)具有一級(jí)政府的“區(qū)”，六個(gè)“區(qū)”所管轄的鎮(zhèn)則轉(zhuǎn)變?yōu)榻值溃�即最終鎮(zhèn)被功能區(qū)“吸收”。

　　而且，在這個(gè)運(yùn)作模式下，浦東可以給功能區(qū)相應(yīng)的財(cái)權(quán)，鎮(zhèn)原有的財(cái)權(quán)也將歸功能區(qū)支配。此外，原開發(fā)區(qū)管委會(huì)和浦東新區(qū)政府相關(guān)委辦局行使的有關(guān)事權(quán)，將會(huì)逐步過(guò)渡給功能區(qū)管委會(huì)。

　　在以往模式下，浦東面臨的困局不止于此。比如，目前，浦東提出大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，但一些關(guān)鍵性的東西，還是無(wú)法真正實(shí)施。譬如，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容之一是法律體制的健全，而這依賴于律師行業(yè)的完善程度。但在浦東新區(qū)有關(guān)部門給司法部的一份功能性政策申請(qǐng)書中說(shuō)，目前浦東已有1300多名律師、130多家律師事務(wù)所，而根據(jù)中國(guó)律師協(xié)會(huì)章程的規(guī)定，只有設(shè)區(qū)的市以上地方才可以設(shè)立律師協(xié)會(huì)，所以浦東一直無(wú)法設(shè)立律師協(xié)會(huì)。

　　如果能夠“比照‘兩級(jí)市’模式運(yùn)作”，這些問(wèn)題可望迎刃而解。