學習《財政違法行為處罰處分條例》問答

	來源： 中國時代經濟出版社　審計署法制司

《中國審計》編者按：《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》）頒布和實施，對于進一步加強審計執法力度，提高審計權威創造一個更好的法律環境。對于廣大審計人員來說，下一步的重要任務就是認真學習《條例》，在全面掌握《條例》基本精神和主要內容基礎上，在審計工作中科學有效運用《條例》，使審計工作的科學化、法制化、規范化水平更上一個臺階。那么如何能夠更有效地學習《條例》和更準確運用《條例》，在學習《條例》和運用《條 例》時又應注意哪些問題呢？我們請全程參與《條例》起草工作的審計署法制司張建生同志就相關問題進行了解答。     記者：《條例》中列明的財政違法行為與《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）有哪些變化？ 張建生：針對實踐中出現的新情況、新問題,《條例》新增加了十四項財政違法行為，這主要是指在現行的法律、行政法規中沒有規定或者沒有相應的處罰、處分，而實踐中卻經常發生的行為。此外，還部分新增加了二十三項財政違法行為，這主要是指在現行的法律、行政法規中雖然有規定，但規定不完整的行為。如對亂收稅款的行為已經有相應的規定，而對于少收非稅收入的問題卻沒有明確的規定。新增的具體財政違法行為見下面兩個表格：   表格一：新增的財政違法行為（14項）   序號 條款 主體 新增的違法行為 1 第六條 國家機關及其工作人員 （三）滯留應當下撥的財政資金； 2 第七條 財政預決算的編制部門和預算執行部門及其工作人員 （一）虛增、虛減財政收入、財政支出； 3 （四）違反規定調整預算收支種類； 4 （五）違反規定動用預算預備費或者挪用預算周轉金； 5 （六）違反國家關于轉移支付管理規定的行為； 6 第九條 單位和個人 （四）虛列投資完成額； 7 第十條 國家機關及其工作人員 違反《中華人民共和國擔保法》及國家有關規定，擅自提供擔保。（《擔保法》第8條僅有禁止性規定，無處罰、無處分。） 8 第十二條 國家機關及其工作人員 （一）以虛報、冒領等手段騙取政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款； 9 （二）滯留政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款； 10 （三）截留、挪用政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款； 11 第十四條 企業和個人 （一）以虛報、冒領等手段騙取財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款； 12 （二）挪用財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款； 13 （三）從無償使用的財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款中非法獲益； 14 第十七條 單位和個人 違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款。 注：新增的財政違法行為是指在現行的法律、行政法規中沒有規定或者沒有相應的處罰、處分規定的行為。   表格二：部分新增的財政違法行為（23項）   序號 條款 主體 部分新增的違法行為 1 第三條 財政收入執收單位及其工作人員 （一）違反規定設立財政收入項目； 2 （二）違反規定擅自改變財政收入項目的范圍、標準、對象和期限； 3 （三）對已明令取消、暫停執行或者降低標準的財政收入項目，仍然依照原定項目、標準征收或者變換名稱征收； 4 （四）緩收、不收財政收入; 5 第四條 財政收入執收單位及其工作人員 （二）滯留、截留、挪用應當上交的財政收入； 6 （三）坐支應當上交的財政收入； 7 （四）不依照規定的財政收入預算級次、預算科目入庫； 8 （五）違反規定退付國庫庫款或者財政專戶款； 9 第五條 財政部門、國庫機構、金融機構及其工作人員 （二）不依照預算或者用款計劃核撥財政資金； 10 （三）違反規定收納、劃分、留解、退付國庫庫款或者財政專戶款； 11 （四）將應當納入國庫核算的財政收入放在財政專戶核算； 12 （五）擅自動用國庫庫款和財政專戶資金； 13 第七條 財政預決算的編制部門和預算執行部門及其工作人員 （二）違反規定編制、批復預算或者決算； 14 （四）違反規定調整預算級次； 15 第八條 國家機關及其工作人員 違反國有資產管理的規定，擅自占有、使用、處置國有資產。 16 第九條 單位和個人 （二）以虛報、冒領、關聯交易等手段騙取國家建設資金； 17 第十三條 企業和個人 （一）隱瞞應當上交的財政收入； 18 （二）截留代收的財政收入； 19 第十六條   單位和個人   （一）違反規定印制財政收入票據； 20 （二）轉借、串用、代開財政收入票據； 21 （三）偽造、變造、買賣、擅自銷毀財政收入票據； 22 （四）偽造、使用偽造的票據監（印）制章； 23 第十八條 單位和個人 屬于會計方面的違法行為，依照會計方面的法律、行政法規的規定處理、處罰。（增加了處分規定） 注：部分新增的財政違法行為是指在現行的法律、行政法規中雖然有規定，但規定不完整的行為。   記者：《條例》內容豐富了許多，與《暫行規定》相比變化也很大，那么如何深刻領會《條例》立法原意，熟練掌握其內容呢？ 張建生：首先要對《條例》整個構架特點作一個了解，再按照《條例》內在構架層次來掌握其內容。按照這個層次關系，主要分四個方面來把握： 一是明確了執法主體及其權限。《條例》第二條規定：“縣級以上人民政府財政部及審計機關在各自職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。省級以上人民政府財政部門的派出機構，應當在規定職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定；審計機關的派出機構，應當根據審計機關的授權，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。”同時規定了監察機關可以依法給予行政處分。這就明確了財政部門、審計機關和監察機關是對有財政違法行為的單位和個人追究法律責任的執法主體。 二是區別不同主體分別規定財政違法行為。1987年的《暫行規定》是不區分違法行為主體是機關還是企業，而《條例》對于財政違法行為的形式的界定和相應處理規定，主要是區分國家機關和企業這兩個主體分別加以規定的。這樣分別不同主體來制定條款，主要是根據這不同主體不同的財政財務體制和管理體制來確定的，這樣來設置條款內容是為了執法時便于操作、便于落實。因為從法律地位看，國家機關與企業的性質不同，財政違法行為所呈現的特點和表現形式也不盡相同，不宜采用同樣的制裁措施。由于國家機關是非營利單位，行政經費及其工作人員工資都來源于財政撥款，如果對國家機關予以罰款處理，其資金來源最終還是要由財政來承擔，不僅難以操作，而且懲戒的效果也不理想。相反給予特別在意職位升遷和相應待遇的問題的國家機關工作人員給予行政處分、尤其是給予責任人行政處分會產生更好的懲戒效果；那么企業屬于營利單位，最害怕遭受經濟損失和喪失經營權，對其罰款又有資金來源的保證，因此給予罰款會產生懲治效果。因此，《條例》明確規定了對國家機關的財政違法行為主要予以處理，一般不進行罰款，對單位可給予警告或通報批評，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分，并且突出加大對有關人員的處分力度。 三是針對不同主體的財政違法行為分別規定了相應的行政處理、行政處罰和行政處分。對財政違法行為的行政處理包括：責令改正、責令補收應當征收的收入和收繳應當上繳的收入、責令限期退還違法所得、責令限期退還被侵占的國有資產、責令調整有關會計賬目。以上行政處理適用于實施財政違法行為的所有行為主體；對實施財政違法行為的國家機關的行政處罰有警告和沒收違法所得。對實施財政違法行為的企業和個人的行政處罰包括：警告、通報批評、罰款、沒收違法所得。除國家機關和企業以外，事業單位、社會團體及其他組織比較復雜，有的在財政收支管理上類似于機關，有的則類似于企業。相應的經費也分為不同的種類：全額撥款、差額撥款、自收自支和企業化經營等。《條例》以其行為是否具有經營性質為標準進行劃分：事業單位、社會團體及其他組織有財政違法行為的，原則上一般依照有關國家機關的規定執行。但是，有經營活動的事業單位、社會團體及其他經濟組織在經營活動中有財政違法行為的，按照有關企業的規定執行。 四是強化和規范了執行手段。為有效監控和及時查處財政違法行為，《條例》規定財政部門、審計機關、監察機關依法進行調查或檢查時，可以向與被調查、檢查單位有經濟往來的單位查詢有關情況，可以向金融機構查詢被調查、檢查單位的存款。財政部門、審計機關、監察機關可以對有關證據先行登記保存，可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。 記者：《條例》中行政處分的內容比較多，但有關行政處分的問題與審計工作沒有直接的關系，審計人員是不是沒必要全面掌握了？如果需要掌握，又應該主要把握哪些內容呢？ 張建生：按照《條例》的規定，對于公務員及其他相關人員進行行政處分的職權屬于監察機關或是任免機關。雖然審計機關不直接適用有關條款對當事人進行行政處分，但審計機關對于查實的財政違法事實情況，有權力也有義務向監察部門或是相關任免機關移送，要求對有關當事人給予行政處分，監察部門或是相關任免機關有義務向審計機關報告進行行政處分情況。根據這個規定，審計人員也非常有必要了解行政處分的規定，一方面可以保證我們在向監察部門或是相關的任免機關移送時能夠依法辦事，防止在這方面有疏漏，另一方面也有利于對監察部門或是相關的任免機關的有關工作情況進行監督，一旦發覺有明顯不合法不合理的情況，審計機關就要提出意見，使《條例》設置的執法部門之間的相互制約制度發揮作用。對這方面的問題，審計人員至少要掌握，對什么人要給予行政處分？有財政違法行為的單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于公務員的，由監察機關或者任免機關依照人事管理權限，依法給予行政處分。行政處分分為五級，由輕到重分別是：警告、記過、記大過、降級或撤職、開除。但不是每一種財政違法行為這五種處分都用上，而是針對財政違法行為性質的惡劣程度，區別從輕或從重適用。比如，將預算收入轉為預算外收入的行為，其性質不是特別惡劣，對其當事人處分最輕是警告，最重也就是降級；而對騙取財政資金的行為性質是比較惡劣的，對相關當事人就要從重處分，其最輕的處分就是降級（越過警告、記過、記大過三級），最重處分是開除。這是《條例》行政處分內容的最顯著的特點。 記者：最后一個問題，新舊法規在時間上如何銜接？ 張建生：《條例》第三十五條規定，本《條例》自2005年2月1日起施行，87年的《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》同時廢止。按照法理的基本原則和我國現行《立法法》的相關規定，就是除了法律有特別規定外，法律(包括法律、行政法規、規章)不溯及既往，就是說一個法律對于其生效以前發生的事沒有法律效力。比如，對于2000年發生的事項，不能引用2002年實施的有關規定作為處理處罰的依據，否則是無效的。具體到《條例》第三十五條來說，新的《條例》只對2005年2月1日以后發生的財政違法行為有效力，也可以這么說2005年2月1日后發生的財政違法行為才可適用《條例》來處罰處分。對此之前發生的財政違法行為不能適用《條例》，如果對此之前發生的財政違法行為處罰只能適用舊的《規定》。需要注意說明的是，這個時間的判定是以財政違法行為發生的時間為準，而不是以執法機關發現財政違法行為的時間為準，比如，審計機關是2005年6月審計出一項財政違法行為，這個時間《條例》雖已生效，但發現的財政違法行為是2004年12月發生的，這個時間《條例》未生效，那么對這個行為要給予相應的處罰，只能適用舊的《規定》，而不能適用《條例》，否則無效。