|
來源： 中國內(nèi)審協(xié)會(huì)
我國的政府預(yù)算由財(cái)政部編制，既編預(yù)算又下?lián)芙?jīng)費(fèi)，按照自己設(shè)定的盤子切蛋糕，切多切少由自己說了算，哪個(gè)部門敢得罪他們?誰敢監(jiān)督他們?
10年前，我隨團(tuán)赴美國佛羅里達(dá)國際大學(xué)參加財(cái)政審計(jì)培訓(xùn)班，授課的教師中有美國
政府會(huì)計(jì)和審計(jì)學(xué)界的泰斗級(jí)人物莫特·迪騰霍佛教授(MortimerA．Dittenhofer)。有一次授課結(jié)束提問時(shí)，學(xué)員中有人問迪騰霍佛教授，美國的政府審計(jì)機(jī)關(guān)審不審決算?老先生肯定地回答：“不審”大家驚奇地問：“為什么不審?”老先生解釋說，政府預(yù)算編制過程是一個(gè)立法過程，不應(yīng)由隸屬行政執(zhí)法部門的財(cái)政部編制，美國的政府預(yù)算經(jīng)總統(tǒng)辦公室預(yù)算委員會(huì)編制完成后，提交美國國會(huì)預(yù)算委員會(huì)審批經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)后的政府預(yù)算就是法律性文件，財(cái)政部只是政府財(cái)政收支的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，按照國會(huì)批；住的預(yù)算組織收入和下?lián)芙?jīng)費(fèi)：如果預(yù)算科目需要調(diào)整，無論追加或追減，都得經(jīng)過法定程序報(bào)批：政府審計(jì)機(jī)關(guān)只審政府預(yù)算的執(zhí)行過程及其結(jié)果，看財(cái)政部是否嚴(yán)格按國會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算完成收入征繳任務(wù)和及時(shí)足額下?lián)芙?jīng)費(fèi)，追加或追減預(yù)算是否經(jīng)過法定程序報(bào)批在這種情況下，決算只是預(yù)算執(zhí)行情況的匯總，沒有必要再審一次。
當(dāng)老先生得知我國的政府預(yù)算由財(cái)政部編制時(shí)，笑著說：“貴國財(cái)政部的權(quán)力太大了，既編預(yù)算又下?lián)芙?jīng)費(fèi)，按照自己設(shè)定的盤子切蛋糕，切多切少由自己說了算，哪個(gè)部門敢得罪他們?誰敢監(jiān)督他們?”
老先生接著給大家講了一個(gè)童話故事：
一個(gè)大屋子里，有一群老鼠整天忙著覓食，往鼠窩里搬東西。這個(gè)屋子的主人養(yǎng)了一只厲害的大貓，大貓整天在屋里轉(zhuǎn)，嚇得老鼠們不敢出窩。于是，老鼠們召開緊急會(huì)議商量如何對(duì)付這只大貓。老鼠們各抒己見，爭(zhēng)執(zhí)不下。這時(shí)，有一只老鼠出了個(gè)主意，它說：“給大貓的脖子上掛一個(gè)鈴鐺，它走到哪里，鈴聲就響到哪里，大家就有機(jī)會(huì)趕快躲藏”。老鼠們都覺得這個(gè)主意不錯(cuò)，但問題是－－誰來當(dāng)給貓掛鈴鐺的老鼠?
講完這個(gè)童話故事，老先生建議，應(yīng)該有位說話有份量又敢于說話的權(quán)威人士來充當(dāng)這只“給貓掛鈴鐺的老鼠”，向國會(huì)(即我國的人大)建議，將政府預(yù)算編制的職能從財(cái)政部分離出來。
解決這一童話故事難題的要素是：敢于“給貓掛鈴鐺的老鼠”要具備“明知山有虎，偏向虎山行”的氣魄；要有弱者挑戰(zhàn)強(qiáng)者的勇氣和懂得如何將鈴鐺掛在貓脖子上的智慧；更要把握好掛鈴鐺的最佳時(shí)機(jī)。
中國財(cái)政預(yù)算編制太粗糙，預(yù)算執(zhí)行工作透明度不高，導(dǎo)致有關(guān)部門和人員在資金分配和使用上的自由裁量權(quán)過大，并且失去監(jiān)督，進(jìn)而導(dǎo)致大量利用資金分配權(quán)尋租的腐敗行為。多年來，我國編制部門預(yù)算和建立國庫集中收付制度等都在進(jìn)行改革，但至今尚未取得根本性進(jìn)展，導(dǎo)致“小金庫”清不勝清，呈惡性循環(huán)態(tài)勢(shì)，進(jìn)而為紅包禮全、公款行賄等違紀(jì)違法行為提供源源不斷的資全來源：據(jù)流行說法，當(dāng)前整個(gè)政府財(cái)力的分布大致是預(yù)算、預(yù)算外和制度外三分天下的格局。預(yù)算外和制度外資金是滋生不正之風(fēng)和腐敗行為的發(fā)源地，是請(qǐng)客送禮、公款行賄的經(jīng)費(fèi)來源。
由于當(dāng)前政府預(yù)算的科學(xué)性很差，各級(jí)政府的預(yù)算都很粗略，無論是收入的預(yù)計(jì)還是支出的核定，都與實(shí)際可能和需要存在很大的差距—政府預(yù)算不僅科學(xué)性差，而且透明度低，對(duì)于人大代表和社會(huì)公眾，仍然是外行看不懂，內(nèi)行看不見。關(guān)于各項(xiàng)預(yù)算之外的臨時(shí)性追加撥款，則更是缺乏透明度和公開性，基本上是暗箱操作。在缺乏真正意義上的監(jiān)督制約的情況下，滋生不正之風(fēng)和腐敗行為則就在所難免。
我國現(xiàn)行財(cái)政體制存在腐敗隱患對(duì)我國政府科學(xué)、依法、民主執(zhí)政的治國理政進(jìn)程產(chǎn)生了消極影響，并制約我國各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的有效監(jiān)督；我們應(yīng)該考慮對(duì)我國的預(yù)算管理制度進(jìn)行制度創(chuàng)新的徹底改革，即采用美國老先生的建議，將政府預(yù)算編制的職能從財(cái)政部分離出來。由此引發(fā)的機(jī)構(gòu)改革是在國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置中成立預(yù)算編制委員會(huì)，將國稅局和地稅局重新合并回財(cái)政部——使之真正成為完整意義上的主管財(cái)政收支的職能部門。
| 
