國資立法迷霧 一個掌控12萬億元國有資產的巨人

　　從1993年開始的國資立法歷經12年，目前的國資立法似乎打了個圈圈又回到了起點，其出臺尚有時日

　　文/舒眉

　　“現在對國資立法的很多敏感問題分歧比較大，我們還需要進行繼續調研。”4月底， 中國政法大學研究生院院長李曙光對《全球財經觀察》透露。李曙光是《國資法》起草小組的專家顧問之一。《全球財經觀察》了解到，《國資法》新起草小組的工作基本上沒有以之前已經制定了10年之久的那部《國資法》草案為基礎，而是“一切從頭開始，準備重新起草一部新的《國資法》。”

　　“形勢已經發生了很大變化，12年前開始做的上一稿，現在看來有很多局限。”據知情者透露，此前，《國資法》起草小組成員曾分赴全國各地就此法作調研。“現在這部法律的進展還處在深入調研的階段。

　　另據《全球財經觀察》從權威渠道獲悉，盡管《國資法》在2003年已被十屆全國人大列入本屆人大準備出臺的重要經濟立法項目，但短期內出臺的前景并不樂觀。

　　“起草組的設想是在今年年底或明年年初拿出新的草案，現在看來難度比較大。原因在于很多基礎性的問題都沒定下來，現在起草組爭論的范圍已經集中在6個問題之內，而其中國有資產的范圍、國有資產法的具體名稱、國資委的定位、國有資本經營預算這4個問題是其中的焦點。”這位全國人大財經委員會知情人士透露。

　　范圍之爭

　　知情人士解釋說，立法范圍是究竟做一部包括經營性、行政事業性以及資源性國有資產等都包括在內的“大國有資產法”，還是做一部僅僅調整經營性國有資產的“小國有資產法”。

　　1993年列入八屆全國人大常委會立法規劃的上一稿《國資法》草案中，將國有資產分為三類，即經營性國有資產、行政事業性國有資產與資源性國有資產。而這種分類被很多人認為遠不夠全面。

　　首都經貿大學的劉紀鵬教授也是《國資法》起草小組的專家顧問之一。他表示：“應該縮小之前那部《國資法》的立法范圍，做一部規范經營性國有資產的法律就可以了，做一部‘大國資法’既不現實也沒有必要。”

　　劉紀鵬教授認為，“而且，每類資產的管理目標都不一樣，經營性資產是要保證其在關鍵領域的控制力以及保值增值，而行政事業性與資源性資產的管理目標，則是要保護其有效合理地使用，”劉紀鵬說，“況且行政事業與資源性資產其實已經有《行政法》、《土地法》、《礦山資源法》等法律可以保護，也有國土資源部等部門在管理，所以新《國資法》不用涉及那些方面，否則就將牽扯到這些相關法也要修改，以及與這些相關部門的沖突。”

　　因此，劉紀鵬認為，目前做一部專門針對經營性國有資產的《國資法》比較合理也比較可行。

　　而李曙光教授則認為首先應該理清國有資產的概念。他說：“很多人誤解了國有資產這個概念，提到國有資產，首先想到的是國有企業這一塊，從法學定義上講，人們大多數時候講的國有資產，實際上是非常小的一塊。法學上所說的國有資產，是非常龐大的資產，更多的是用 “國有財產”這個詞。從法律角度來說，國有資產指的是全民所有即國家所有的財產以及附著于這些財產之上的權利，它不僅包括經營性資產、非經營性和資源性資產，也包括國家依據法律或者憑借國家權力從這些資產上所取得的準物權以及國家享有的債權和無形產權。國有資產及其權利從總體上可以分為四類：國有物權、國有準物權、國有債權和國有無形產權。”

　　這樣的定義實質上是財產權的定義，所以也許“國有財產”更容易被大家理解。李曙光說：“理解了這一點，就能明白通常所說的近12萬億國有資產實際只是國有資產中非常小的一部分，還有大量的國有資產未經評估，被大家忽視。而事實上，這些資產的流失可能在不為人注意地發生，現在沒有人知道究竟是怎樣的狀況。”

　　“我認為，應該制定一部具有憲法性質的‘大國資法’將各類性質的國有資產都納入明確的法律體系中。”李曙光說，“甚至可以考慮，就像目前的國資委只管理非金融的經營性國有資產一樣，為各類性質的國有資產分別設立相應的國資委。”

　　但李曙光同時亦承認，這樣的想法比較理想化，“從解決中國的實際問題出發，如果這個法的涵蓋面這么大就不知道得搞到何時何月了。對國有資產的立法已經迫在眉睫，所以可以考慮立法范圍窄一點。”

　　據了解，之前那部《國資法》草案難以出臺的原因之一，正是因為起草小組希望一次到位地將所有性質的國有資產都納入其中，但難以實現。“上一稿雖然將國有資產界定為三類，但整個草案90%的條款談的都是經營性國有資產，顯得總則部分與其他具體章節頭尾不能呼應。”劉紀鵬說。

　　由于國有資產的范圍沒有明確，而《國有資產法》的具體名稱也成為一個懸而未決的問題。“是定義為國有資產法還是國有財產法，或者是國有資本法，根據在全國各地進行調研，廣泛征求包括政府官員、企業家、中介機構的專業人士等社會各階層意見的結果，國資立法在現實層面的分歧很大，還沒有形成一致意見。”全國人大財經委員會的知情人士透露說。

　　此外，國資委的職能定位也需要在這部法律當中明確界定。

　　雖然很多問題尚未真正厘清，但是眾多學者都建議改變國有資產的監督管理體系，變“二層模式”為“三層模式”。

　　劉紀鵬教授解釋，所謂“三層模式”就是在目前的國資委與國有企業之間，再建立起一個專事國有企業資本運營的中間層，“只有建立這樣的三層模式才能幫助國資委走出目前的現實困境”。

　　經營預算執行之爭

　　“國資委對于企業內部的干預越來越多，除了人事任免權，薪酬權，現在又想借編制國資預算制度約束國有企業的投資行為。”深能源一位高層管理者這樣向記者描述地方國資委對于他們的監管。

　　自2003年4月掛牌后，國資委逐漸成長為一個身形龐大、掌控12萬億元國有資產的巨人。如果說去年的中央企業人事調整與隨后的“主輔分離”等動作，是國資委通過人、物兩條線不斷強化自己意志的體現，那么編制國資預算制度描畫的則是第三條線，那就是“錢”。

　　在過去的20多年里，國有企業一直遵循著“稅后利潤作為國家再投資留在企業內部作為企業發展基金”的模式。這種模式帶來的一個后果就是國有企業的發展難以協調，有機會的沒錢，有錢的沒機會。國資委發現，若在兩者之間進行調配，有助于國有資產流動實現有進有退、有所為有所不為的戰略。

　　既然要編制國資經營預算，考慮到國資委編制的僅僅是178家大型中央企業的國有資產而不能涉及整體的國有資產，因此財政部發出了不同的聲音。財政部認為國資經營預算應和教育預算、軍事預算等一起納入公共預算的范疇(包括所有國有資產)內，建立一個更加全面的整個政府的資產平衡預算表。

　　因此，涉及國資經營的預算管理上，編制國資經營預算的權屬存在眾多爭論。

　　《全球財經觀察》獲悉，現在有一些專家和人士提出應將國有資產監督管理職能賦予財政部，理由是原財政部的一部分經營性國有資產管理職能已劃入國資委，但也有相當部分國資管理職能，主要是金融性資產的管理、行政事業性資產的管理、國有資產的預算性管理等仍留于該部。故將上述職能交于財政部，這樣既便于工作銜接，也于理有據。

　　但反對人士則認為將這部分職能交與財政部也存在一些問題，主要是該部負責的是整個國家的財政預算管理與行政事業性國有資產管理，它對行政事業性國有資產的管理也主要是從賬面進行管理與監督，而國資管理包括對經營性國有資產的管理，對這部分國資管理僅進行賬面管理是遠遠不夠的。由于這部分國資處于經營之中，具有保值增值功能，故對其的管理與監督應是動態性的，它與財政預算管理風格具有較大區別，而且整個國資管理工作量極大，如全交由財政部門管理則可能使兩種職能相互影響。

　　從1993年開始的國資立法歷經12年，目前的國資立法似乎打了個圈圈又回到了起點，其出臺尚有時日。但李曙光教授說：“國資立法不必畢其功于一役，大可以分拆進行，例如完成國資經營預算法等，依次實現編制國資經營預算。”