中國經(jīng)濟周刊：25年難產(chǎn) 電信法遭遇中國式難題

　　世界金融組織最近一次調(diào)查顯示：到今年年底，中國電子信息產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將有650億美元的增長。但是如此龐大的產(chǎn)業(yè)，目前還沒有相關(guān)法律來規(guī)范。盡管已經(jīng)列入今年的立法計劃，但近日有人大常委會委員表示，由于時間的原因，歷時25年而難產(chǎn)的《電信法》年內(nèi)出臺仍有困難。

　　★ 文/劉娟 呂明曉

　　《電信法》，這部被全國人大認定為“條件成熟時安排審議的法律草案”至今也沒有等到“條件成熟”的時候，盡管從1980年就開始起草，歷經(jīng)了長達25年的漫長討論、爭論、辯論，恐怕沒有哪部法律會得到如此“待遇”。

　　水到渠未成

　　從1980年起，我國正式開始起草《電信法》的工作，并于1988年開始列入國務院年度立法計劃。5年后，1993年《電信法》起草工作開始列入第八屆全國人大立法規(guī)劃，1998年和2003年分別列入第九屆和第十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并列為第一類立法項目。

　　2000年9月25日，被業(yè)內(nèi)人士稱為“小電信法”的《中華人民共和國電信條例》出臺，雖然規(guī)定了電信資源有償使用制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、經(jīng)營許可制度等八大制度，但畢竟這部“小電信法”只是一部行政法規(guī)。“它的不足還是很明顯的。”原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部條約法律司的王洋為其總結(jié)了兩個缺憾：行政管理色彩較濃，管理范圍寬泛；規(guī)定概括，操作較難。

　　2004年底，關(guān)于《電信法》將要出臺的傳聞頻頻亮相，暗流涌動。有人說四大電信公司要采取“兩兩組合”方式，有人說要采取看上更美的“六合三”版本，盡管辟謠的聲音不遜色于謠言的聲音，讓人們云里霧里，但是《電信法》的腳步真的越來越近了。

　　但越來越近，不等于真正的到來。盡管《電信法(送審稿)》在2004年年中由信息產(chǎn)業(yè)部第六次部務會審議通過，并決定提請國務院審議，而且修改意見已送返國務院法制辦，但根據(jù)全國人大常委會法律審議的一般程序，一部大法的出臺一般都要通過三次審議，而按全國人大常委會每兩個月開一次全體會議的慣例，走完這三次正常審議，將至少需要半年時間。全國人大常委會委員侯義斌還表示，“而且，很難保證連續(xù)三次常委會全體會議都一定審議《電信法》(草案)”。

　　電信業(yè)是中國近年來發(fā)展極迅速、技術(shù)更新極快的一個產(chǎn)業(yè)，也是利益最難調(diào)整的一個產(chǎn)業(yè)，更是亟待解決問題最多的一個產(chǎn)業(yè)，如果產(chǎn)業(yè)規(guī)范難度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度成反比的話，《電信法》遲遲不能登臺也就可以找到理由了。

　　七大障礙阻攔

　　對“霸王現(xiàn)象”突出的電信行業(yè)，《電信法》仿佛天生一張“明星臉”，“緋聞”多多。政策與監(jiān)管合一、業(yè)務的壟斷與開放、互聯(lián)互通、資費市場化、是否發(fā)放牌照，甚至網(wǎng)絡游戲是否要加入規(guī)范范圍都成為各界“口水戰(zhàn)”的“炮彈”。刨除這些具體的“炮彈”不說，《電信法》登臺還有七大障礙。

　　一、產(chǎn)業(yè)處于培育初期，不確定性強，而立法需要相對確切的知識為依托。而電信業(yè)的發(fā)展是“摸著石頭過河”，既沒有傳統(tǒng)經(jīng)驗來遵循，也沒有本土化了的外來經(jīng)驗，只能通過試錯、走彎路來獲取電信產(chǎn)業(yè)的改革和發(fā)展。發(fā)達國家“先立法、后改革”的模式注定不能被采用。

　　二、經(jīng)濟社會發(fā)展變遷快速，法律必須要經(jīng)常性調(diào)整，否則容易造成法律的滯后。法律需要穩(wěn)定，但經(jīng)濟現(xiàn)象的變化卻是層出不窮，作為法律的《電信法》一旦確立，就不能隨時間變化而調(diào)整經(jīng)濟主體的利益，勢必造成經(jīng)濟主體的矛盾激化，反而不利于電信產(chǎn)業(yè)和利益關(guān)聯(lián)群體的利益保障。

　　三、在電信產(chǎn)業(yè)改革時期，政企高度合一，無法用“激進”的方式進行體制改革。同時，轉(zhuǎn)軌期間法律制度嚴重供給不足，公務人員沒有依法行政的理念，而習慣于用批示、紅頭文件、命令的形式來處理事情。即便是改革深入的現(xiàn)在，一些地方還存在執(zhí)法證不如介紹信的現(xiàn)象。

　　四、立法是專業(yè)化行為，管制部門對管制企業(yè)的信息認知困難，尤其對產(chǎn)業(yè)的投資、價格、服務質(zhì)量、財務等重要信息依據(jù)缺乏了解，使管制立法缺乏正確的判斷。

　　五、行政立法模式是電信立法的最大障礙。我國的行政立法模式存在著立法意圖過于傾向行政部門、難以利益兼顧等不足之處，體現(xiàn)在電信立法上，行政部門自身也可能沒什么積極性去準備立法，或者立出來的法盡管符合行政部門的利益，卻不符立法原則，容易侵害社會利益。盡管管制機構(gòu)具有立法、執(zhí)法、行政等功能，但目前行政改革還未達到成立向立法機構(gòu)負責的管制機構(gòu)，這就決定了行政占主導因素的立法模式還不大可能在短期內(nèi)改觀。行政立法的最大障礙是倒不是立不成法，而在于不利于行政人員依法行政理念的形成。

　　六、既得利益阻礙法律生成。哪個國家立法都不可避免地要受到利益集團的影響，所以最好的辦法就是讓利益集團公開博弈，形成一種大家都遵守的立法規(guī)則。但在我國，轉(zhuǎn)軌時期的利益集團還處于培育階段，公開利益博弈的制度無法形成，尤其是消費者這一群體的利益不僅容易在交易中被損害，也容易在行政甚至立法中被損害。同樣由于利益訴求途徑的缺乏，使得一些聲音不能在體現(xiàn)出來。加之制度約束缺乏導致的私人利益追求、權(quán)錢交易、社會資本關(guān)系等原因，生成了既得利益并給維護既得利益創(chuàng)造了條件，這顯然不利于法律的生成。

　　借鑒旁人經(jīng)驗

　　盡管任何法規(guī)的修改和新政策的頒布都會對一些既得利益造成影響，但是總會有適合的角度和辦法做到盡量公平。比如在我國同樣是利益紛繁復雜的金融業(yè)，證監(jiān)會和銀監(jiān)會就給電信業(yè)提供了一面可以借鑒的“寶鏡”。

　　在證券領(lǐng)域，我國實行了一種發(fā)審委制度，即股票發(fā)行審核委員會。依照1999年9月發(fā)布實施的《中國證券監(jiān)督管理委員會股票發(fā)行審核委員會條例》規(guī)定，發(fā)審委依照法定條件審核股票發(fā)行申請，以投票方式對股票發(fā)行申請進行表決，提出審核意見。證監(jiān)會根據(jù)發(fā)審委提出的審核意見，依照法定條件核準股票發(fā)行申請。這使得發(fā)審委對提出上市申請的企業(yè)能否上市擁有決定性的權(quán)力。

　　這一制度實施4年來，發(fā)審委在企業(yè)申請發(fā)行上市審核過程中，較好地起到了專業(yè)把關(guān)和分散審核風險的作用。

　　社科院法學研究所專家周漢華認為，在電信法的互聯(lián)互通監(jiān)管方式上，可以借鑒類似的監(jiān)管形式。為保證互聯(lián)互通爭議訴諸電信監(jiān)管部門以后處理過程與結(jié)果的客觀性、公正性與公開性，也為了更好地發(fā)揮專家的作用，建議電信法在現(xiàn)行的專家公開論證制度的基礎上，建立獨立的專家初步裁決制度，使專家裁決具有更大的法律效力。電信法可以對互聯(lián)爭議的解決規(guī)定稍作修改如下：電信監(jiān)管機構(gòu)在接到申請裁決請求后，隨機邀請電信技術(shù)、經(jīng)濟、法律方面的專家進行初步裁決，并根據(jù)初步裁決意見對互聯(lián)爭議作出最終裁決。專家裁決制度的具體程序，由電信監(jiān)管機構(gòu)另行制定。電信監(jiān)管機構(gòu)最終裁決改變初步裁決決定的，應當說明理由。

　　世界電信業(yè)改革有兩大主軸：一是打破壟斷、引入競爭，另一個是加強監(jiān)管、規(guī)范市場秩序。如果沒有有效的監(jiān)管，電信市場不可能實現(xiàn)有效競爭，電信業(yè)就有可能成為脫離法律之韁的“野馬”。“缺乏法律授權(quán)的監(jiān)管機構(gòu)既不能有效地解決電信行業(yè)內(nèi)部存在的深層次矛盾，又不能對自己的監(jiān)管行為承擔相應的責任，《電信法》的出臺宜早不宜遲。”信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院政策研究所法制監(jiān)管部副主任續(xù)俊旗這樣表示。

　　資料：

　　各國《電信法》

　　美國 1996年《電信法》的立法宗旨之一是推動全面競爭，放開所有的市場分割和限制，使得經(jīng)營長話業(yè)務的公司與經(jīng)營本地業(yè)務的公司之間、有線電視公司與電信公司之間能夠互相進入對方的市場。1998年到2000年，美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)發(fā)出了700多份國際電話服務經(jīng)營許可證。此后，美國電信企業(yè)之間的收購、兼并愈演愈烈。

　　英國 1984年《電信法》頒布之后，英國政府以這部法律為依據(jù)，出臺了一系列改革措施，如取消英國電信公司電信業(yè)務壟斷經(jīng)營權(quán)、出售政府擁有的英國電信51%的股權(quán)、設立管制機構(gòu)電信辦公室等。

　　德國 1996年7月，德國新的《電信法》出臺，根據(jù)該法規(guī)定，德國成立了新的電信管制機構(gòu)，并從1998年1月1日起全面開放德國電信市場。

　　法國 根據(jù)1996年《電信法》，在經(jīng)濟、財政和工業(yè)部下設立了郵電管理局，同時還設立了電信管制機構(gòu)—電信管制局及頻率管理局。

　　巴西 在1997年依照《電信基本法》設立了電信管制機構(gòu)—國家電信監(jiān)管局(ANATEL)，負責電信市場監(jiān)管，而巴西通信部負責研究和制訂電信政策。