公務員法表決在即 現代文官制度著力破除官本位

　　本報記者 牛曉波

　　北京報道

　　距首次審議四個月后，再次修訂后的《公務員法(草案)》被提交全國人大常委會第15次會議進行二讀。

　　來自新華社的最新消息顯示，4月25日，十屆全國人大常委會組成人員在分組審議公務員法草案時認為，“目前草案已基本可行，建議經本次常委會會議進一步審議、修改后，交付表決”。

　　開放的“人事基本法”

　　“如果說政治體制改革是一個面，干部人事制度改革就是一條線，而出臺《國家公務員法》就是一個重要的切入點。”《公務員法》起草專家組成員、國家行政學院教授宋世明說。此前，他曾撰文指出，從深化政治體制改革的角度看，出臺《國家公務員法》是當前政治體制改革中的一張“大牌”。

　　然而，《公務員法(草案)》關于公務員范圍的規定卻讓很多專家大跌眼鏡。

　　按照此次審議的草案規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”

　　這就意味著，不僅此前爭議較多的檢察官、法官依然被納入規制范圍，還將各黨派、人民團體和各級人大、政協機關的工作人員，全部包括在“公務員”范疇之內。

　　為解決公務員法和有關組織法、法官法、檢察官法等可能各自為政、銜接不暢的問題，法律委員會建議將原草案中“公務員中的領導成員的產生、任免、考核、監督等，法律或者有關章程另有規定的，從其規定”，修改為：“公務員的義務、權利和管理，適用本法。”“法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。”

　　從業已公開的條文來看，不論從公務員范圍的確定，還是從某些具體制度的開放性規定來看，這部草案一旦通過，都將是一部人事制度基本法性質的法律。

　　“從草案的規定來看，似乎要使公務員法起到公務員管理的‘小憲法’的作用，這樣的定位不盡合理。”國家行政學院王寶明教授認為，所有公職人員的管理問題都應有相應的法律規范來調整，這些問題不是一部法律所能解決的。

　　他強調，公務員法應該是一個體系，由相關的不同層級的規范共同組成。“如果按照草案目前的定性和定位，公務員法是基本法，而法官法、檢察官法將成其下位法，草案通過后在法律適用的過程中難免會產生許多沖突。”

　　在此次會議分組審議中，也有常委會組成人員提出，由于我國干部人事制度改革還處在一個逐步推進的過程，“本法應當對公務員制度的基本規范作出規定，一些具體問題可在本法通過后由國務院和有關部門在制定實施辦法和配套措施時，對常委會組成人員的意見予以認真考慮和研究，作出具體規定。”

　　宋世明則認為，“為未來發展留有余地，為地方和部門的探索和創新預留空間”，是《公務員法》立法的重要指導思想。因此《公務員法》將是一部框架法。出臺后，還需要制定大量的配套法規。

　　此前，國家人事部部長張柏林也表示，要以《公務員法》的出臺為契機，積極會同有關部門，分批制定出臺有關公務員范圍、職務職級、錄用、考核、工資、申訴控告等一系列配套法規。

　　職位分類：著力破除“官本位”

　　目前全國符合暫行條例條件的“公務員”約有500萬人。而統計數據表明，500萬公務員中，副處級以上職務的只有8%，92%的公務員職務層次都在科級以下。

　　職務職級一向以涉及公務員自身的發展空間而備受關注。目前我國實行的僅以職務一個標準衡量的晉級制度，嚴重限制了一般公務員的可能發展空間。

　　事實表明，這種體制，對吏治現象有一定的“催化作用”。由于缺乏其他暢通的晉級管道，更大的經濟利益驅使該體制內的個別公務員爭官，甚至跑官、要官、買官，甚至利用自己手中所掌握的行政資源和權力，獲取不法經濟“補償”。

　　宋世明認為，《公務員法(草案)》創設的職務與職級并重的“雙梯制”晉升方法，是開拓公務員的晉升新渠道的可行辦法。“即使得不到職務上的提升，也能通過職級的晉升，來提高自己的待遇，從而拓寬了公務員的激勵保障機制，打破“官本位”思想。

　　此次提交審議的《公務員法(草案)》規定：“國家實行公務員職位分類制度。”草案將公務員劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。同時增加規定：“國家根據公務員職位類別設置公務員職務序列。”

　　而最重要的是，此次草案明確規定：“職務與職級是確定公務員工資及其他待遇的依據。”這就意味著，公務員即使得不到職務上的提升，也能通過職級的晉升提高自己的待遇。

　　專家普遍認為，這一分類方式的確定，對于拓寬公務員的激勵機制，推進公務員考核制度和晉升制度從“官本位”向“能力本位”發展，具有重要意義。

　　據報道，從去年年初開始，廣東、湖北等地方的部分行政機關內部已經開始試行與職級晉升制度相類似的“能級管理改革”，出現了一批在職級和工資待遇上“與局長同級的普通職工”。

　　但也有專家對這種制度在激勵和平衡方面的作用表示懷疑。他們認為，反科層化的做法是對公務員制度本質的背離，政府機關內部科層化導致的“官本位”是任何形式的公務員管理體制所不得不面對的。

　　專家強調，對于現代文官制度來說，比草案中這種直接著眼于利益調整的職位分類方法更為重要的應該是對公務員進行“政務官”和“事務官”的劃分。政務官由選舉產生，事務官則由考聘和委任產生。

　　財產申報：兩難的遺憾

　　此前，有消息稱，此次修訂，有可能將官員、尤其是領導官員財產申報制度納入《公務員法》。

　　宋世明表示，公務員財產申報制度如果能納入《公務員法》，將有助約束公務員行為，防止權力腐敗。但就目前而言，這一制度的建立還面臨很多困難。

　　但從最新的消息來看，這一制度在此時寫入《公務員法》的可能性微乎其微。在此次全國人大常委會法律委員會副主任委員胡光寶向常委會所作的審議結果報告中，沒有出現對此問題的表述。

　　其實，為加強廉政建設，早在1995年，中辦、國辦就曾聯合發布《關于黨政機關縣�撎帲敿壱陨项I導干部收入申報的規定》，明確規定，縣�撎帲敿壱陨项I導干部都必須申報自己的收入。

　　全國人大內務司法委員會委員、國家行政學院法學部主任應松年教授表示，這個規定的執行情況其實并不樂觀。他作為享受廳局級待遇的專家，目前每個季度要申報一次。但他認為，由于現行的《規定》沒有要求官員進行任職前和離職前的財產審查和申報，每次例行申報多半是走個過場。

　　“從以前的‘收入申報’到現在提的‘財產申報’，兩者其實是很不一樣的。”北京大學法學院教授姜明安認為。

　　按照他的觀點，真正的財產申報，是有多少財產，包括房子、車子、股票等，都要進行申報，而不僅僅是工資、獎金等“大家都知道”的收入。而且，相對于過去并不公開的收入申報，財產申報制應做到任職前申報其個人和家庭的所有財產、任職中申報財產變動和離職時接受審計并說明其所有現有財產的來源。

　　國家社科規劃課題“新世紀懲治腐敗對策研究”課題組組長王明高指出，按照我國現行規定，實行收入申報的時候，申報材料報送相應的上級組織人事部門備案，而負有監督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監察部門并不受理申報，只是對執行情況進行監督檢查。“這個安排具較大的隨意性和局限性，很難真正承擔起對申報財產的稽核作用。”王明高表示。

　　他強調，建立完善的金融實名制，以及預防資金外逃、完善遺產稅、贈與稅等制度，是公務員財產申報制有效實施的保障。姜明安教授同時表示，在我國來說，將官員財產申報制度先納入到《公務員法》中是合適的，但接著肯定也要制定其它相關的配套法規，例如出臺“監督法”等，那是個長期的過程。