國資立法十年從頭再來

　　國資法起草小組成員、中國政法大學(xué)法學(xué)教授李曙光訪談　　

　　□本報記者　余力

　　-國資法遲遲沒有出爐，關(guān)鍵在于是制定一部憲法性的“大法”———國有財產(chǎn)法，還是制定一部針對國有企業(yè)的“小法”———國有資產(chǎn)管理法或經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理法，仍然 存在諸多分歧。

　　-這部法律該明確：國有資產(chǎn)總量應(yīng)該包括哪些方面？資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)如何定義，是什么關(guān)系？哪些資產(chǎn)應(yīng)該由中央政府、國家層級掌握，哪些資產(chǎn)應(yīng)該由地方政府掌握？政府(官員)在管理國有資產(chǎn)過程中造成國有資產(chǎn)流失或者減值，應(yīng)該承擔(dān)何種法律責(zé)任？

　　-國資委的法律地位一直沒有明確，這成為國資委的根本問題。從合法性角度而言，全國人大應(yīng)該成為國有資產(chǎn)的委托人。國資委的歸屬應(yīng)該是人大，而不是政府。

　　國資立法目前仍在爭論原點問題

　　記者：從1993年到現(xiàn)在，國有資產(chǎn)法歷時十余年仍未出臺。目前這部法律進展到什么程度？

　　李曙光：原來的立法小組在1990年代中期已形成草案，后來進行了數(shù)十次修改，但最終未獲認可。2003年，全國人大重新將國資法列入2003-2008年的五年立法規(guī)劃，2003年成立了新的立法小組，起草工作從頭開始，重新再來。

　　記者：也就是說，國資法又回到了起點。

　　李曙光：是，現(xiàn)在首要的工作，是解決“究竟要立一部怎樣的法”這個問題。根據(jù)在全國各地進行調(diào)研，廣泛征求包括政府官員、企業(yè)家、中介機構(gòu)的專業(yè)人士等社會各階層的意見的結(jié)果，我感到國資立法在現(xiàn)實層面的分歧很大，還沒有形成一致意見。

　　記者：您曾在2003年說過，“國資立法迫在眉睫”，但目前仍在爭論原點問題，這有些令人吃驚。分歧主要是什么？

　　李曙光：簡單地說，分歧在于制定一部憲法性的國有財產(chǎn)法“大法”，還是制定一部針對國有企業(yè)的國有資產(chǎn)管理法或經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理法“小法”。后者則主要為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理，比如國資委的法律地位、國有資產(chǎn)的交易規(guī)則、定價機制以及交易程序等問題確立法律規(guī)范。

　　很多人誤解了國有資產(chǎn)這個概念

　　記者：您提到“國有財產(chǎn)”、“國有資產(chǎn)”、“經(jīng)營性國有資產(chǎn)”等多個概念，它們在法律上有什么樣的不同？

　　李曙光：這些概念非常有必要厘清。

　　很多人誤解了國有資產(chǎn)這個概念，提到國有資產(chǎn)，首先想到的是國有企業(yè)這一塊，從法學(xué)定義上講，大家大多數(shù)時候講的國有資產(chǎn)，實際上是非常小的一塊。法學(xué)上所說的國有資產(chǎn)，是非常龐大的資產(chǎn)，更多的用“國有財產(chǎn)”這個詞。從法律角度來說，國有資產(chǎn)指的是全民所有即國家所有的財產(chǎn)以及附著于這些財產(chǎn)之上的權(quán)利，它不僅包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)，也包括國家依據(jù)法律或者憑借國家權(quán)力從這些資產(chǎn)上所取得的準(zhǔn)物權(quán)以及國家享有的債權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)。國有資產(chǎn)及其權(quán)利從總體上可以分為四類：國有物權(quán)、國有準(zhǔn)物權(quán)、國有債權(quán)和國有無形產(chǎn)權(quán)。

　　國有物權(quán)實際上涉及到三塊：一塊就是經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，主要涉及到國有企業(yè)。第二塊是非經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，包括政府部門、事業(yè)單位資產(chǎn)、文物等。2002年底的數(shù)據(jù)，經(jīng)營性和非經(jīng)營性的國有資產(chǎn)加起來是11.8萬億元，其中，經(jīng)營性的大概7萬億-8萬億元，非經(jīng)營性的是3萬億。這些數(shù)字不包括文物，比如像長城、故宮這些歷史文化的遺產(chǎn)，是老祖宗留下來的無價之寶，現(xiàn)在并沒有評估。第三塊，是資源性資產(chǎn)，包括土地、河流、礦山、灘涂、海洋、草原、森林等，這是非常大的一塊資產(chǎn)，現(xiàn)在并沒有對它作出一個評估。

　　國有準(zhǔn)物權(quán)，指的是土地的開發(fā)權(quán)、礦產(chǎn)的開采權(quán)、海洋的捕魚權(quán)，還有我們一些特許權(quán)，而且這個特許權(quán)范圍在國有資產(chǎn)總量中占有的比例應(yīng)該是非常大的。但因為沒有人對這些特許權(quán)的進行評估，比如說對從事醫(yī)藥行業(yè)的頒發(fā)醫(yī)藥的許可證，可能沒有人會注意這一塊大概什么樣子的狀況。

　　國有債權(quán)是指，其他國家欠我國的外債，國家對其擁有債權(quán)；國有無形產(chǎn)權(quán)也很多，包括國字號這些聲譽，比如說國旗、國徽，甚至中國的字號，還有我們國家所擁有的發(fā)明權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專有技術(shù)等知識產(chǎn)權(quán)。

　　這樣的定義實質(zhì)上是財產(chǎn)權(quán)的定義，所以也許“國有財產(chǎn)”更容易被大家理解。理解了這一點，就能明白通常所說的近12萬億國有資產(chǎn)實際只是國有資產(chǎn)中非常小的一部分，還有大量的國有資產(chǎn)未經(jīng)評估，被大家忽視。而事實上，這些資產(chǎn)的流失可能在不為人注意地發(fā)生，現(xiàn)在沒有人知道究竟是怎樣的狀況。

　　記者：所以，您贊成制定一部國有財產(chǎn)法？

　　李曙光：從根本上說，我認為國有資產(chǎn)法應(yīng)該涵蓋國有資產(chǎn)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的界定，對于巨大的國有資產(chǎn)、國有資源在法律上如何對它的管理、交易、轉(zhuǎn)換、處置進行一個全面的歸位。這是一個應(yīng)然問題。

　　原來的計劃管制時代，所有的東西都是國有的，或者說所有的東西都是所謂的全民所有，和類似于全民所有的集體所有，不存在市場的和私有的這一塊，也就不存在權(quán)利、義務(wù)的邊界問題。

　　但現(xiàn)在情況發(fā)生了巨大改變，市場上有了民營企業(yè)，有了私有財產(chǎn)，需要財產(chǎn)權(quán)的界定。

　　26年的改革，它帶有非常鮮明的轉(zhuǎn)型期的特征，一直到今天，我們對國有資產(chǎn)都沒有一個清晰的劃分和清晰的界定，在實際中形成了使用權(quán)和所有權(quán)分離的情形———名義上，國有資產(chǎn)所有權(quán)是國家的，但使用權(quán)交給了各級行政、事業(yè)單位和國有企業(yè)。有的甚至私人化了。

　　比如說采礦權(quán)、探礦權(quán)、土地的開發(fā)權(quán)這些準(zhǔn)物權(quán)，改革開放中所謂的“給政策”指的就是這個權(quán)利。這個權(quán)利是誰給的？顯然都是中央政府給的，實際上我們改革早期給的就是以前計劃經(jīng)濟時代牢牢控制在中央政府手上的這些權(quán)利。目前，地方政府實際在行使中央政府控制的土地開發(fā)權(quán)以及其他資源權(quán)，中央沒有充分行使和界定這些權(quán)利，使得現(xiàn)實中，使用權(quán)遠遠超越了所有權(quán)。

　　這樣的例子不勝枚舉，比如土地，地方政府出讓土地的收入是各地財政收入的重要來源，地方有權(quán)支配，這當(dāng)中國家所有權(quán)實際是虛置的，更不用說土地審批過程中出現(xiàn)了大量的權(quán)錢交易，國家利益被部門化、個人化的情形不在少數(shù)。

　　現(xiàn)在很多提法如國有、私有的歸屬還不是很清楚，國有和國有之間不清楚，國有和公有之間不是很清晰，國有和集體之間不清晰，私有和公有也不是很清晰，甚至是私有和私有之間也不是很清晰。這樣的一片混沌，完全沒有規(guī)矩、邊界，使社會付出了巨大成本，這些成本包括物質(zhì)成本、時間成本和精神創(chuàng)傷成本，而且這些成本仍在不斷付出中。

　　26年改革至今，無數(shù)的成本投下去了，是時候回到問題的原點，劃定邊界、確立規(guī)矩了。這正是法律要做的事情。

　　國資法應(yīng)該解決什么問題

　　記者：具體來說，從您所說的應(yīng)然角度，這部法律應(yīng)該解決哪些問題？

　　李曙光：首先，它應(yīng)該明確定義：國有資產(chǎn)總量應(yīng)該包括哪些方面？所有這些資產(chǎn)，物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)，經(jīng)營性、非經(jīng)營性、資源性資產(chǎn)如何界定？相互之間是什么關(guān)系？資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)如何定義，是什么關(guān)系？哪些資產(chǎn)應(yīng)該由中央政府、國家層級掌握，哪些資產(chǎn)應(yīng)該由地方政府掌握？

　　在權(quán)利、義務(wù)界定清晰的前提下，訂立不同類型國有資產(chǎn)的管理、交易、轉(zhuǎn)換和處置的規(guī)則。

　　同時，這部法律應(yīng)該明確，政府(官員)在管理國有資產(chǎn)過程中造成國有資產(chǎn)流失或者減值，政府對國有資產(chǎn)的經(jīng)營和干預(yù)有疏忽或有過失責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)何種法律責(zé)任？必須包括治惡的機制。

　　記者：據(jù)媒體披露，先前的國資法草案，正是由于試圖成為一部憲法性文件，而其中涉及一些部門管轄權(quán)的問題上爭議較大，甚至已超出立法層面，因而時日漫長。同樣，您的構(gòu)想是不是過于理想化？

　　李曙光：我剛才談及的，都是應(yīng)然問題，也就是說，這部法律應(yīng)該如何。但現(xiàn)實中存在實然問題，即可行的問題。

　　在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，由于歷史的原因和經(jīng)濟的快速發(fā)展，形成了博大豐饒、數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)，尤其是國有企業(yè)等經(jīng)營性國有資產(chǎn)，這么龐大的國有資產(chǎn)，這在全世界是罕見的———原東德只有8000家國企，俄羅斯有2萬家國企，而我們是30多萬家。由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清、管理職能不明、政府角色錯位，一段時間內(nèi)國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重，因此，對國有資產(chǎn)的盤點，對其關(guān)系的認識和理順不是短期能完成的，在2003-2008年五年內(nèi)制定一部涵蓋一切、盡善盡美的國有資產(chǎn)法，難度非常大，幾乎是一件“不可能的任務(wù)”。

　　事實上，我認為，國資法的立法在不可能“畢其功于一役”的情形下，應(yīng)該分解成若干“小法”，如國有權(quán)益法、國有經(jīng)營預(yù)算法、國有產(chǎn)權(quán)交易法等，分步制定。

　　記者：您剛才提及，另外一種看法就是要制定針對國有企業(yè)經(jīng)營管理和交易的“小法”，大家都在實然層面談?wù)搯栴}，看起來并沒有沖突，為什么您說仍未達成一致呢？

　　李曙光：沒有達成一致的是對應(yīng)然的判斷。在現(xiàn)實約束下，我們難以一步成功，但不意味著放棄對應(yīng)然的追求。

　　或者說，國資法不應(yīng)該專門為國有企業(yè)制定，我們的法律應(yīng)該兼有現(xiàn)實性和超越性。

　　這么多年的市場化改革，就是要消除國有企業(yè)的特殊性。國有企業(yè)在市場上和其他性質(zhì)的企業(yè)處于同等地位，受同一套規(guī)則約束，這一天將很快到來。

　　目前新公司法、新破產(chǎn)法將很快出臺，規(guī)則已經(jīng)有了。國有企業(yè)將繼續(xù)存在，但國有企業(yè)的特殊地位將消亡，為什么我們還要為將來不再存在的問題專門制定法律？如果僅止于此，這將是對這次立法機會的浪費。

　　記者：您的意思是，將應(yīng)然的東西分別體現(xiàn)在一組“小法”中，分步實現(xiàn)？

　　李曙光：對，實然應(yīng)該向應(yīng)然的方向靠，根據(jù)現(xiàn)實要求和可能性，逐步接近目標(biāo)。我們現(xiàn)在的研究和爭論，就是要確立大的原則和實現(xiàn)的方式。如果條件不成熟，我認為應(yīng)粗線條地制定國有資產(chǎn)法的基本宗旨和原則，然后通過制定一組“小法”，包括對現(xiàn)在大家認為已經(jīng)有的但實際上遠遠落后于社會實踐的資源等方面的法律進行大修改，來逐步形成一個國有財產(chǎn)法的法律體系。

　　在我而言，這個立法過程應(yīng)該是一個啟蒙的過程，一個糾正方向、找到原點、展望未來的過程。這需要時間，不一定在五年內(nèi)能達到，到底能走多遠不知道。

　　國資委的地位一直沒有明確

　　記者：或者說，這是一個分家析產(chǎn)的過程？我理解您所說的“需要時間”，但另一方面，會不會因為對終極目標(biāo)的執(zhí)著而影響對現(xiàn)實問題的解決，如國資委的法律地位問題、國有企業(yè)的經(jīng)營預(yù)算問題？

　　李曙光：這是分家析產(chǎn)的過程，同時也是一個解決國有資產(chǎn)合法性問題的過程。這部法律應(yīng)該是26年中國經(jīng)濟改革的大部分總結(jié)、國有資產(chǎn)改革的全部總結(jié)。

　　現(xiàn)在現(xiàn)實已經(jīng)提供了可能性———社會財富增加、市場經(jīng)濟秩序初步建立、中央政府處于強勢地位，使得中央政府可以選擇最小成本、最大收益的方式解決根本性問題，而不必經(jīng)歷社會沖突的陣痛。

　　如果找不到問題的原點，僅為解決現(xiàn)實中的局部問題匆忙立法，那么，不是在解決問題，而是在疊加問題。

　　膿包早晚要切除，纏紗布沒用。產(chǎn)權(quán)的不明晰，使改革扭曲變形，沒有效果，甚至是負效應(yīng)，這和目前證券市場的癥結(jié)是一樣的———全流通困境已經(jīng)說明了，產(chǎn)權(quán)不清晰的改革下，如果不從原點解開癥結(jié)，用多少政策都挽救不了市場頹勢。

　　什么是國有財產(chǎn)權(quán)、什么是私有財產(chǎn)權(quán)都不知道，又如何保護？這也是中國社會產(chǎn)生問題之源，無處不在的混亂、沖突、博弈因此而產(chǎn)生。

　　具體到現(xiàn)在的熱點問題———國資委的法律地位、國有資產(chǎn)的經(jīng)營預(yù)算，仍需要產(chǎn)權(quán)界定為前提。

　　記者：這之間是怎樣的邏輯關(guān)系？

　　李曙光：中央政府成立了國資委這樣一個特設(shè)機構(gòu)，但一直沒有明確它的法律地位，這成為國資委的根本問題。從合法性角度而言，全國人大應(yīng)成為國有資產(chǎn)的委托人———全國人大有終極的權(quán)利。目前國資委的歸屬應(yīng)該是人大，而不是政府。

　　現(xiàn)在國家國資委下屬企業(yè)178家，地方國資委管理的還有十幾萬家，主要是工商業(yè)資產(chǎn)。財政部、鐵道部、煙草局、國防科工委、礦產(chǎn)資源部還管理各種國有資產(chǎn)，這些部門所掌握的國有資產(chǎn)，以及金融資產(chǎn)，究竟有多大，每年是在增值還是在流失，這些問題需要統(tǒng)一歸屬或監(jiān)管。

　　再者，各級國資委，到底是“分級所有”還是“國家統(tǒng)一所有，各級國資委分級履行出資人職責(zé)”，權(quán)屬需要明確。

　　而且，如果對國資委的定位是出資人和經(jīng)營者，那還需要一個專門的政府監(jiān)督機構(gòu)，真正履行監(jiān)督職能。

　　只有當(dāng)國有資產(chǎn)所有權(quán)明確，委托關(guān)系確立，監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立，國資委等國有資產(chǎn)管理部門的法律地位才能明確，才能談到“國有資本預(yù)算制度”和“公共財政預(yù)算制度”等一系列監(jiān)管制度的安排。

　　而這些，顯然都是原點問題。