國資委角色之辯

　　本報記者　柳劍能

　　在中國經濟體制改革26年推進過程中，關于完善國有資產管理體制的問題始終令人困擾。黨的十六大曾特別指出，要通過立法、通過法律授權設立國有資產管理機構；十六屆二中全會作出決定，國務院先成立國資委，國資法出臺后地方再根據國資法設立地方國有資產管理機構。然而，作為國有資產管理體制改革行動指南的國資法卻在爭論聲中孕育12年仍未 出臺。

　　今年初以來，一方面是針對過去數年以改制為名導致國資流失的社會討論仍綿綿不絕，一方面是超大型國企急劇擴張利潤劇增，如何把這些巨量國有資產的增減盡快置于法律和監管的框架之下？針對這一越來越迫切的問題，本報特推出“聚焦國資立法”專題，從國資委角色、國資立法難點等方面予以求解。

　　越來越強勢的國資委

　　2005年4月14日，《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》由國資委與財政部聯合頒布，這是去年國資委果斷叫停MBO(管理層收購)以來由有關部委制定的有關MBO的最新法令。

　　知名葡萄酒制造商張裕集團的高層管理人士不知道當喜當悲，因為其此前的曲線MBO，也就是這一最新法令要明文規范的管理者持股行為，孰是孰非，仍然沒有結論。

　　這一法令的頒布，同時使去年由“郎(咸平)、顧(雛軍)之爭”引爆的國有資產流失大辯論再度升溫。究其原因，國資流失，罪莫大焉，它不但上升為整個社會最焦點的政經話題之一，也使2003年新設的國有資產監督管理機構———國資委———不得不在聚光燈下高調出擊。

　　國資委在過去的兩年中可謂“受命于危難之際”。一方面是要面對國有資產流失的巨大輿論壓力；另一方面是引導能源危機中的國企戰略調整。國資委不得不兩面作戰，左右開弓：針對國資流失，力主保值；針對能源危機，放手壯大大型國企，使其增值。

　　國資委旗下的超大型國有企業，不但順應了保值增值的政治呼聲，還巧妙利用了宏觀調控的經濟環境，強化了對“關乎國家安全和經濟命脈”等領域的掌控。2004年，178家中央企業集體交出了一份漂亮的成績單：實現利潤4784.6億元，比上年增長57.6%，其中有4家利潤達到300億元以上。

　　巨額贏利主要來自壟斷型行業。2004年，“中國石油”一家獨得1100億元的利潤，同比增長50%以上，占中央企業實現利潤總和的近1／4。這一來之不易的成績單，源自中國經濟持續性的投資過熱，從而引發能源和原材料供應緊張，煤、電、油、運等行業在漲價浪潮中大有斬獲，但也承受了壓力。

　　中國在石油、礦產等方面的能源資源相對匱乏，這就意味著要眼光向外，利用國際資源和國際市場。加入WTO已經3年多的中國，外貿依存度已經超過70%。中國再也沒辦法像1997年那樣在亞洲金融危機中置身事外，一枝獨秀。擺在政府面前的新課題是———國際能源市場的波動直接影響到中國，影響到中國國內宏觀調控的效果，但如何有效影響國際市場，成為政府和企業面臨的一個重大課題。

　　駕馭國際市場至少有兩種選擇：一是抓住源頭，參股能源、原材料的供應商，二是介入國際交易市場，尤其是利用期貨等工具平抑價格波動。但這兩者均有國際阻力。

　　國家隨后制定的政策，意圖非常明顯，即是“攘外必先安內”，通過加強國內公司的行業集中度，聯手提高國際議價權。

　　在內有經濟發展不平衡，外有跨國公司趁火打劫的宏觀背景下，決策層仍然難以完全運用市場化的手段調控資源應對國際價格波動(跨國資本不受控制，民營資本逐利和分散的特點未必能自動順應國家意志)，所以，強化國有大型企業，使其變成市場上一個能夠服從調控的競爭主體，便成了決策層的次優選擇。

　　由此，以大型壟斷國企為主干的國家戰略基本成型。一個強勢的國資委便應運而生。

　　如果從國有資產保值增值的角度來說，國有大型企業大舉擴張加劇壟斷，或許是一個省力而安全的“國有資產”管理模式，但這樣做不僅有“與民爭利”之嫌，也無助于解決其缺乏駕馭國際市場的手段和經驗問題，更令人難以奢望一套壟斷體系自身產生出成熟的市場機制。

　　保值增值與社會責任

　　近日，面對大型央企每年4784.6億元利潤的現實誘惑，國資委順水推舟，開始將國有資產經營預算制度的制定提上日程。

　　但國有資本經營預算卻是牽一發而動全身的大事。一個強勢的國資委不但引發社會對其角色定位的思辨，而且也激起政界、學界對國有資本角色定位的再次爭辯。

　　國有資產保值增值固然是國資委監管職責題中應有之義，但強化大型國企的政策取向仍需斟酌。中國已經加入了WTO，市場逐漸開放，社會主義市場經濟體制改革要求無論國資、民資，還是外資、合資，各種市場競爭主體要公平競爭，強化大型國企的國際競爭能力必然也強化了其在國內的市場地位，這可能與體制改革目標相左。

　　比如，“中國石油”、“中國石化”這類上市的資源性企業，資本溢價的收入主要并非經營有道而轉變成企業利潤，它實際上是全國人民的資源性收入。其利潤水平越高，只會使整個中國下游產業的成本越高，最終是全國人民消化了這個成本——那么人們不禁要問，這難道是國有企業的使命嗎？

　　有學者認為，如果片面強調國有資本的保值增值，哪個行業賺錢就投到哪個行業，恰恰模糊了國有資本的定位，結果必然是與民爭利。按照這個邏輯走下去，就是計劃經濟復活了。這不符合中央對國有企業戰略性改組的目標，不符合建立社會主義市場經濟體制的要求。

　　財政部財政科學研究所副所長劉尚希贊同上述觀點。他說：“國有資本有雙重性，既要看到在微觀層面、財務意義上有保值增值的要求，這一點與其他資本相比有共性；也要看到在宏觀層面上，國有資本是國家實現其職能的一個重要手段，要承擔一定社會責任的特性，首要目標應該立足于造福整個社會，造福全體人民，有利于經濟、社會協調全面可持續發展。”

　　北京大學中國經濟研究中心平新喬教授認為，如果未能追求人民福利總和最大化，而一味追求國有企業利潤最大化，這將功能錯位。

　　相反的觀點則認為，如果要國有企業在承擔社會責任的基礎上保值增值，本身就是附加了不公平競爭的條件。折中的觀點指出，國有資產的使命恰恰是要退出一般競爭性領域，從事民營資本難以承擔的角色，國資委的歷史使命，正在于加快推進國有經濟布局和結構戰略性調整，完善國有資本有進有退、合理流動的機制，這樣才能使國有資產保值增值的局部目標和服務于提升全民福利的整體目標和諧統一。

　　在這種輿論環境下，雖然國有資本經營預算權是國資委從管人、管事到管資產的自然延伸，卻難免引起人們對國資委會因此更加強化所轄企業的財務指標的擔憂。

　　但學界對強勢國資委定位的疑慮，在國資委看來似乎是一種誤解。國資委主任李榮融回應說：“我們牢牢把握改革國有資產管理體制的原則，關鍵不是要強化權力，而是要強化責任，權責利結合得越緊密，越有利于落實責任。”

　　在法學家看來，國資委的成立是出自經濟學家的設計，沒有征求法學家的意見，以致在責權利上缺乏明確的邏輯關系，遺留不少法律問題。典型的案例是，一家國有企業欠下外債破產了，外國公司要求執行另一家國有企業的資產來償還———因為在外國公司眼里，整個中國的國有企業都是同一個法人。

　　國資委是一個出資人代表機構，履行對國有資產的監管職能，可它又不是一個進行工商注冊登記的機構，如何才能確保出資人的權益？去年的“中航油”事件成了法學界一個用于分析出資人權益的經典版本。典型細節是：中航油破產誰來負責？由誰來簽字？怎么進行簽字？

　　具體的企業有法定代表人，由其簽字負責，那么國資委作為“老板”的決定權在哪里？中航油要救時，是國資委決定還是中航油集團決定？如果確認國資委的老板地位和權益，那么管理的鏈條多長才合適？具體企業的運行人作為“非老板”簽字，到底有沒有法律效應？這一系列問題相互纏繞，成了悖論。法學家因此指責當初經濟學家設計的國資委缺乏法律概念。

　　有經濟學家還提出國資委的定位是“管理出資人”。這更使人對當初設立時的戒律———國資委不要成為“老板加婆婆”———是否有效實施產生了懷疑。中央國資委和地方國資委，人員拿的是公務員工資，走的是政府序列，而且任命程序也是跟政府一樣，怎么看都帶有政府部門的特征，而特設機構的特征尚未充分顯示，一旦用“管理出資人”作為定位，恰恰又回到了政資不分(政企合一)的原點上，與設立國資委的目標完全相悖。

　　取法其上及取法其下

　　但也有一種聲音認為，指望國資委新成立一兩年就進入令人滿意的狀態是不太現實的，因為國有資產的演化事關26年來的經濟體制改革本身，所涉之廣，并非一個新部門所能完全涵蓋。一部國有資產法懷胎12年還沒出生，其錯綜復雜可見一斑。

　　2005年4月10日，北京中國政法大學。當本報記者與李曙光教授再次面談時，離2003年4月10日本報發表“國資立法”專題文章《國資改革箭在弦上立法先行知易行難》恰好兩周年。當時，國資法起草工作小組組長是全國人大財經委的劉儀舜先生，記者向他追問的重要問題是，國資立法10年仍未出臺，到底難點在哪里？

　　事隔兩年，立法小組換屆，面對立法小組新成員李曙光教授，我們似乎要重新回到同一個問題上，雙方不禁相視一笑，發出一聲輕嘆。

　　勢易時移。立法思想已經隨著形勢發展逐漸登堂入室。據李曙光教授透露，12年前的立法思路比較單一，目標是如何做大做強國有企業，通過國有資產法，使其保值增值，而現在是把國有資產的通盤管理考慮在內。此其一。

　　新一屆政府承接了前幾屆立法機構加快建立社會主義市場經濟體制的想法，方向清晰，但社會主義市場經濟下的國有資本的角色，各界人士認識還未完全達成一致，這使新立法者對國有資產的立法更趨謹慎。此其二。

　　對國有資產的分類界定逐漸形成共識，不光是國有經營性資產，還有非經營性資產、資源性資產等統統納入立法者視野。由于立法本身涉及整個社會大的利益格局的調整，涉及國有資產的所有政府部門都參與立法，以往立法中容易出現部門利益成為立法表達主體的情況已經淡化，立法進入了一個既有傳統的資源分配博弈、又有新的利益集團博弈的階段。此其三。

　　這些難點雖然延緩了立法進程，卻也包含許多積極的因素，因為它使準確定位國資委的長遠目標和現實難題同時凸顯。

　　取法其上，當是制定國有資產法，綱舉目張，在分類界定國有資產的基礎上，涵蓋各類國有資產的權利、義務和責任。

　　但此法有“遠水難解近渴”之憂。這意味著需要一個全面涵蓋所有國有資產管理職能的“大國資委”，當中一個技術手段就是要編制整個國家的資產負債表，對國有資產的存量和流量有一個清晰的掌握。雖然工程浩大，但是對于一個立志進入法治社會的國家來說，卻是繞不過的路。法學界的觀點更傾向根據全民所有、對全民負責的法理，在人大的架構底下設立一個“國有資產委員會”，那么現有的國務院特設機構國資委需要重新定位。

　　取法其下，便是推出經營性國有資產管理法，把國有資產的經營預算、定價機制、交易規則和程序等問題規范化，還國資委一個更加清晰的法律地位。

　　但此法也有“杯水車薪”之虞。它涉及的難題是，由于目前中央國資委和地方國資委對國有資產的覆蓋有限，它將鎖定在“小國資委”的定位上，對于經營性資產中的金融資產、非經營性資產、資源性資產等管理和統籌仍然無能為力。而現實情況卻是，全國各地政府大搞開發區、廣場工程、草坪工程，政府動輒大興土木，喬遷新居，舊政府辦公用地一轉賣，便是大量非經營性資產化為經營性資產的“乾坤大騰挪”，而新居能用多少國有資金來興建，其間毫無規范可言，資產流轉往往伴隨權力尋租和腐敗行為。這些國有資產轉換的管理恰恰是以往立法的盲點。

　　立法的抉擇如此困難，根本的原因在于，它本質上是在為國資委的定位到底是“大國資委”還是“小國資委”殫精竭慮。

　　但真理總是越辯越明。從經營預算引發的國資委與財政部的職責劃分爭論中，社會各界對一個終極目標逐漸形成共識：不管經營預算到底是由誰來編制，由誰來具體實施，也無論采取什么路徑，國有資產必須有一個平衡預算表，國家應該清楚地掌握自己的“家底”。

　　3月5日，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出：“要完善國有資產管理體制和監管方式，建立國有資本經營預算制度，規范國有企業改制和國有產權轉讓，防止國有資產流失，維護職工合法權益。”這一基調兼容上下之道，不但指明了方向，也暗示了改革的次序和時間表。