清理政府與市場關系 湖北觸及鄉鎮機構改革命門

　　本報記者 孫雷

　　武漢、北京報道

　　嫩黃的油菜，綠油油的小麥，四月的湖北，寧靜祥和，春光明媚。

　　然而，一場勢不可擋的改革風暴，卻已經蓄勢待發。1000多個鄉鎮上萬名基層干部和七站八所的工作人員，將處在這場風暴的中心。

　　“我們省的鄉鎮綜合配套改革今年將全面推開。”4月14日，湖北省委農辦政策處的盧同酈在接受本報記者采訪時說。

　　而在精簡機構人員的背后，湖北省希望藉此建立一套適應市場經濟的農村管理體制和運行機制。但高昂的改革成本使改革的繼續推進阻力重重。

　　“瘦身”計劃

　　湖北的這場全面改革，最直接、最易覺察的轉變，自然是機構和人員的精簡。

　　湖北省現有人口6000多萬，財政供養編制近130萬人，實際供養142萬人，財政供養人員系數為2.36%，高于周邊省份。湖北省委常委、常務副省長周堅衛曾說，目前財政供養人員太多，不少地方80%～90%的財政收入都花在人員工資及日常行政開支上，是典型的“吃飯財政”。

　　而根據湖北省有關部門提供的改革方案，全面改革后，鄉鎮將統一只設黨委、人大、政府3個領導機構，不再設政協；鄉鎮領導班子成員交叉任職，每個鄉鎮黨委設委員7-9名，其中黨委書記原則上兼任鄉鎮長；按職能合并，只設3個鄉鎮內設機構。

　　鄉鎮事業單位改革中，鄉鎮只保留中小學、衛生院和財政所。同時，定編到人，徹底清退非在編人員。從今年起，全省鄉鎮機構編制由省里統一控制、審批，今后5年鄉鎮機構編制只減少不增加。湖北省委省政府決定3年內將全省財政供養系數控制在2%以內。

　　“今年湖北省農業稅全免，鄉鎮財政收入縮水，收支難以平衡，不能只靠國家的轉移支付吧？首先當然是減人減事減支，不把多余的人員減下去，只要稅費改革的‘風頭’一弱，農民負擔隨時都可能反彈的。”湖北省農委一位官員分析說。

　　一個不爭的事實是，農民負擔重的一個重要原因就在于龐大的鄉鎮機構，農村財政供養人員過多。據統計，2003年全國縣鄉可用財力占全國地方可用財力的42%，但縣鄉財政供養人員卻占全國地方財政供養人員的70%左右，縣鄉人員支出壓力相當大。

　　“必須通過機構改革，解決‘生之者寡，食之者眾’的問題。”在不久前召開的全國鄉鎮機構改革工作座談會上，國務院有關領導再次重申了精簡鄉鎮機構人員的思想。

　　鄉鎮政府不應成為經濟建設主體？

　　然而，對于湖北而言，無論是試點還是全面推開，其改革的意圖卻遠非精簡機構人員這么簡單。

　　裁撤人員的背后，湖北省希望藉此建立一套適應市場經濟的農村管理體制和運行機制。

　　“鄉鎮機構的改革是必須的，然而，推進改革，更關鍵的在于鄉鎮政府職能的轉變；‘瘦身’是必須的，然而這還不夠，還需要從體制機制上理順、搞活。”湖北省農村工作領導小組辦公室副主任呂江文說。

　　湖北省委的一位官員也認為，傳統的計劃經濟體制、政府職能、思維方式已經不能適應現實發展的需要。“隨著政治改革和經濟發展的不斷深入，鄉鎮政府機構必須要進行改革，不改革已經沒有辦法再繼續下去。”這位官員說。

　　事實上，一直以來，中國鄉鎮政府的職能并不確定，按照一些鄉鎮干部的說法就是，“上級要求干什么，我們就干什么”。而其最明確的職能則是征收錢糧稅費，催種催收。

　　然而，隨著農村稅費改革的提速，特別是農業稅的全免，鄉鎮政府舊有的職能已經喪失大半，新的職能設定成了農業稅全免后的改革的一個重大課題。

　　在全國鄉鎮機構改革工作座談會上，有關鄉鎮政府職能定位問題，比較一致的看法是，鄉鎮政府應該抓好經濟發展、管理社會事務、提供公共服務、維護社會治安。

　　對于職能定位，目前最大的分歧在于鄉鎮政府需不需要直接抓經濟發展。在呂江文副主任看來，這實際上就是在逐步理清市場和政府的關系問題，哪些是市場管的，哪些是政府需要管理的。

　　“鄉鎮政府不應該再成為經濟建設的主體。”上述省委官員直言不諱地說。他分析說，一方面，鄉鎮政府已經不具備這樣的手段、條件。“一級政府一級財政”，但目前農業稅全免之后，以廣大農村為基礎的鄉鎮政府已經喪失了這方面的財源，尤其是中西部地區，以農業生產為主，本鄉鎮的財政收入不足以維持本級的財政支出。

　　另一方面，鄉鎮政府也不應該承擔經濟發展的責任，而應該以縣級為主體。鄉鎮區域狹小，面對的是廣大老百姓，經濟建設方面的意義不大，而如果再讓鄉鎮成為經濟建設的主體，將再次出現“村村點火，戶戶冒煙”的局面，不合實際和發展的方向，又將出現大量低水平的重復建設，破壞資源的現象。

　　從“以錢養人”到“以錢養事”

　　“鄉鎮機構改革，行政人員并不多，更多的是事業單位的人員。”湖北省委農辦政策處的盧同酈感慨地說。

　　有數據顯示，目前湖北全省現有近5萬個事業單位，近140萬名從業人員，是財政供養人員的主要部分，而其中，來自基層的“七站八所”人員占了相當大的比例，粗略估算就有20萬人。

　　2004年，湖北省選取咸安、老河口、安陸、麻城、監利、洪湖、天門等7個縣(市、區)進行鄉鎮綜合配套改革試點工作。其中，對于七站八所，主要的改革思路就是：搞兩個退出一個轉制。退出人事編制，退出財政供養序列，轉為市場化企業化社會化的服務機構，實現農業服務從以錢養人到養事的轉變。

　　對于農村七站八所的這種轉變，參與麻城市整個鄉鎮機構改革全過程的麻城市委辦副主任田琦的感覺很明顯。

　　據他介紹，農村稅費改革前，七站八所主要是通過從農民手中收錢來維持生存，雖然也做事，但往往人浮于事。可有這么多機構人員需要供養，自然加重了農民的負擔。而財政雖然有一年3000元的資金支持，卻不能滿足基本運轉的需要。最后的結果是，不向百姓收錢就活不下去。

　　而如今，實行以錢養事，鄉鎮給的錢并不比以前減少，隨著財政的好轉，甚至還會不斷增加。“以前我是政府的人，做不做事情你都要把我養起來。現在你是社會的人，事情做得好才能得到錢。這種做法把下面做事情的積極性調動起來了。”

　　在采訪中，湖北省農委有關人士也向記者透露，他們目前正在不斷完善“以錢養事”這樣一種運作機制。“我們現在最重點的是花錢買事，明確縣市鄉鎮是責任主體，縣市主管業務部門負責主導。誰來管事，管哪些事，怎么樣確定公益服務的項目。誰來出錢，怎么保障，怎么管錢，都將在我們的改革方案之列。”

　　而在呂江文副主任看來，從過去的以錢養人到現在的以錢養事，防止人員機構反彈，從單位人變為社會人，出現了三贏的局面，這就是改革七站八所的意義所在。

　　誰來支付高昂的改革成本？

　　“改革的必要性大家都很清楚，關鍵是成本，要動那么多人，肯定要有成本，這個賬我們付不付得起？”在湖北省一次鄉鎮綜合配套改革工作會上，改革成本的支付問題成為一個核心話題。

　　一位與會者擔憂地算了一筆賬，“按照現在《中共湖北省委、湖北省人民政府關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見》的標準算，一年的補償標準平均一個人800元，20年就是1.6萬元，再加上社保的追繳，也要1.5萬元，加起來就是3萬元一個人。”

　　“現在湖北的鄉鎮有50多萬干部，如果一半要買斷工齡，就要支付75億元的成本，湖北一年只有300多億的財政收入。”

　　實際上，麻城市在2004年的改革過程中便遇到了這樣的問題。據測算，該市鄉鎮綜合配套改革需要成本4952.7萬元，除了向省借資金1500萬元，自籌資金2814.9萬元外，還有一定的缺口，一些鄉鎮事業單位處于“空殼”狀況，有的甚至資不抵債，根本沒有財力來辦理職工養老保險和買斷職工身份，實際上需要財政兜底，改革成本進一步增大。

　　湖北省農委一位官員對記者說：“改革是需要冒很大風險的。但晚改不如早改，有些問題如果再不及時改，就可能釀成無法挽救的錯誤的。”