深圳公用事業改革的二次戰役

　　本報記者 陳善哲

　　深圳報道

　　“今天座談會的主題，是關于《特許經營條例》，請務必圍繞主題發言。”面對屢屢“越界”而談的周志軒，主持人一再打斷他的慷慨陳詞。

　　周志軒仍抓緊機會，向與會者傳達自己的主張——深圳的管道氣市場不應由深圳燃氣集團獨家經營，倘若分區由多家燃氣企業經營，不但技術上可行，安全有保障，而且對消費者“利莫大焉”。

　　這是4月13日，深圳市人大常委會組織的關于《深圳市公用事業特許經營條例(草案)》立法座談會的現場。在發言的共7位人士中，包括周志軒在內有3位來自燃氣企業。其中一位說，他們會利用一切可能的合法途徑，表達自己渴望踏足管道氣市場的訴求。

　　他們的面前，流淌著一個人口逾千萬、消費需求強勁的城市，因開放公用事業而帶來滾滾“錢流”；在他們的背后，則站著覬覦已久的各種資本。在被深圳大學管理學院馬敬仁教授喻為“或將影響未來20年”的《公用事業特許經營條例》即將出爐的緊要關口，那些磨刀霍霍卻“欲入而不得”的企業們的不安和躁動，都是可以理解的。

　　從行政壟斷到企業壟斷？

　　眾所周知，中國的公用事業——被眾口一詞定義為中國市場化改革“最后堡壘”的領域——一直被視為政府操辦的公營事業。這種超然于“市場化”浪潮之外的姿態，其代價便是經營效率低下、腐敗孳生、盈利無望，不得不仰賴財政補貼艱難度日，政府由此背上沉重的包袱。有學者說，在此情況下，以“引資”作為地方政府公用事業改革的最初目標，成為合乎邏輯的選擇。

　　發軔于2001年的深圳市公用事業改革亦難脫窠臼。這一年，深圳市公布《深圳市深化投融資體制改革指導意見》，開啟公用事業改革大幕。根據這份指導性文件的設計，公用事業改革被分為兩個階段：一是以港口、收費公路、機場等基礎公用事業投資主體多元化和融資渠道社會化為主要內容，通過各種方式引進民間資本；二是在水務、燃氣、公交、電力等市政公用事業中引入戰略投資者，同時制定法規，完善公用事業監管手段。

　　截至2004年底，在五家試點公用事業國企中通過“招募”形式引入戰略投資者的工作基本告結。其中，法國威立雅等公司獲得水務集團45%股權，劉永好的新希望集團和香港中華煤氣合計取得燃氣集團40%股權。此外，深圳市能源集團、公交集團等三家企業也引入了各自的戰略投資者。據披露，五家企業涉及的股權轉讓和增資擴股資金共計70億元。

　　而在此次國際招標招募的過程中，燃氣集團還取得了在深圳市范圍內經營管道氣30年的特許經營權，水務集團也獲得50年的特許經營權。

　　如今，“引資大計”塵埃落定，在制定《深圳市特許經營條例》的當口，針對前一階段改革得失的檢討之聲陸續傳來。能否建立公平競爭的市場準入機制，成為政府官員、學者以及有志于公用事業的企業共同關注的話題。

　　條例規定，“申請公用事業特許經營權的申請者，應為專項從事公用事業特許經營的法人”。對此，來自深圳WTO信息查詢服務中心的李紅光表示，該條款有保護壟斷之嫌，“這意味著，如果你不是已經在經營公用事業的，就不能參與申請。”由此，很多在門外熱切觀望的企業便可能止步于該條款。

　　而針對此前深圳市在某一個公共事業領域內只授予一家企業特許經營權的作法，馬敬仁則表達了自己的擔憂：“這有可能導致公用事業由原來的政府壟斷，轉變為特許經營后的企業壟斷，不符合公用事業改革的基本宗旨和發展方向。”

　　對此有著切膚之痛的企業，更是耿耿于懷。

　　在座談會上，李紅光代表企業拿出一張精心準備的地圖，她試圖向立法者解釋，深圳的燃氣管道并非人們所認為的“蜘蛛網狀”，而是“樹枝狀”。從技術上說，管網的“自然壟斷”屬性不如人們所誤解的那么強，完全可以做到“分區經營”。

　　對公用事業改革而言，以投融資體制改革為名義，打破政府的行政壟斷，引入社會資本，在有些學者看來只是解決了問題的一部分。如何在打破行政壟斷之后，在特許經營的各個環節全面導入競爭機制，以免企業壟斷局面的形成，才能根本保障終端消費者的利益。這也正是馬敬仁認為的“下一階段深圳公用事業改革的重點”。

　　馬敬仁說，行政壟斷主要在于效率低下，政府的出發點還是為了公共利益，但企業壟斷的歸宿卻是追求利潤最大化。

　　深圳市水務局政策法規處副處長蘭建洪曾經主張在深圳特區內保留兩家給、排水企業，而在特區外，也應保留兩三家同類企業。通過不同片區的企業進行價格、經營績效、運營成本的對比，不但便于政府、公眾對公用事業企業的監管，也能以“間接”競爭的方式促進企業對價格和成本的控制。

　　然而，公用事業改革通常被放置于國企改革的背景中考量。從國企做大做強的角度看，全市范圍內的統一經營顯然更為有利。此前，深圳國資部門向外界透露了將發展八大產業集團的思路，其中關于燃氣，要“成為全國最大的燃氣產業集團”；水務則要爭取成為“全國排名第三”的水務產業集團。顯然，對于公用事業的改革目標，仍有待國資部門和行業主管部門的協調。

　　除此之外，也因為對企業壟斷的擔心，很多人對于條例中規定的政府可通過“招募”方式授予企業特許經營權的規定頗有微辭。

　　所謂招募，是指“授權主體將擬授權經營的公用事業公告后，授權主體或其委托的中介機構向申請者發出邀請，通過審慎調查和意向談判，確定經營者候選人，提交評審委員會確定優先談判對象，通過談判確定被授權人”。

　　在人大組織的另外一場立法座談會上，很多人認為，招募制度違背了《行政許可法》的有關規定，該法53條明確了“直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定”。

　　而在馬敬仁看來，招募類似于協議出讓，“只適合深圳公用事業改革的初期階段，以后應該會逐漸退出”。

　　重在監管

　　公用事業企業的壟斷經營地位的取得，決定于公用事業基于自然壟斷而具有的“準公共物品”屬性。

　　馬敬仁表示，政府對特許經營企業的監管，應該體現在特許經營權的取得、實施以及結束等各個環節。但對于終端消費者而言，最為關切的就是價格監管。《特許經營條例》規定，公用事業價格的制定或調整，必須經由聽證。

　　但一個不容忽視的事實是，我國目前實行的聽證程序未臻完善，如何確保在聽證過程中，來自消費者的聲音真正被重視并影響最終的定價，必將任重而道遠。

　　“工欲善其事，必先利其器”。消費者的監督，是以充分掌握特許經營企業的相關信息為前提。在某次立法座談會上，有代表舉例說，深圳市召開的污水提價聽證會，聽證委員沒有掌握有效信息，因此對成本的核算基本提不出什么意見。

　　馬敬仁說，根據境外對公用事業監管的經驗，必須建立企業信息披露制度，并且這種特許經營企業將比上市公司的信息披露要求更為苛刻。

　　去年曾去香港考察過的蘭建洪，對此最有感觸。他說，在香港，水務署的資料在網上全部公開，公用事業部門的總資產、凈資產、盈利情況以及任何一項列入成本的開支，必須在網上和報紙上公布，市民和監管部門可隨時獲取。只有信息透明，才能使得市民和政府的監管落到實處。

　　公用事業部門的經營狀況必須保持透明，還和它的成本核算有關。蘭建洪說，在國內，公用事業的定價通常由四個部分組成：成本、費用、稅金，另加合理利潤，即通常所說的“成本加成”機制。

　　公用事業遵循保本微利原則運行，它的利潤通常會有法律限定，比如水務部門通常的凈資產利潤率被限制在6%-8%之間。因此，最終定價很大程度上決定于成本的核算，“只要利潤是負的，企業就可以申請提價。”

　　但現存的問題是，對企業經營成本的核算目前還缺少明確的規定。“比如它提供這么多產品，使用多少人工、用多少電是合理的，工資水平又應該是多少？”此外，占據成本相當比例的折舊的計算規則也相當隨意，缺乏科學。

　　“公用事業無小事”，由于波及面太廣，直接和市民福利相關，哪怕是一次微不足道的漲價，都會造成生活成本的抬升，影響城市的競爭力。因此，在馬敬仁看來，在公用事業民營化如火如荼的進程中，“盡快完善監管已是當務之急”。