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本報記者 范利祥 實習記者 陳昆才 上海報道
一份由上海市發改委主刀的上海區縣功能重整規劃即將出籠。
“上海前幾年就提出要對區縣功能進行重新定位，只不過現在比以往更為迫切，并被列入上海市‘十一五’規劃重點內容之一�！睂τ谶@個消息，上海經濟與區域經濟研究室主
任陳維很是興奮。
在今年的上海市“兩會”上，上海市市長韓正在作政府工作報告時特別強調，要進一步明確上海區縣功能定位，立足區縣各自優勢，加強對區縣產業發展的規劃引導和政策引導。
“今年市委、市政府已經開了多次會議專門研究這個問題。”上海市經委一位官員透露，市經委多個有關“區縣產業發展規劃”方案馬上要遞交市政府審批。
今后，“區縣將成為上海經濟建設的主戰場。”上海市政府辦公廳的李晟暉對此解釋。
長大：從600到6000
目前的上海，沖出600平方公里中心區域的欲望越來越強烈。
“上海今后新一輪大發展的基本區域要從現在中心城區的620多平方公里擴大至整個上海6340多平方公里的郊區”。上海市體制改革研究所副所長汪勝洋解釋。
人口密度大，功能過度集中，成了上海中心城區發展的主要矛盾。
同濟大學經濟與管理學院教授諸大建把其歸結為：上海中心城市向心作用過強，占全市地域90%的郊區吸集作用太弱。
根據上海市城市總體規劃(1999-2020年)，上海市確定的外環線內的城市規劃人口為800萬人，而2000年第五次普查的現有人口為915萬人，需要向外疏解115萬人。
據此，諸大建認為，上海要通過世博會加快620平方公里上海中心城區的人口疏解，同時推進6340平方公里范圍內上海郊區城市的人口吸集。
李晟暉也認為，“只有進一步調動各區縣的積極性，發揮區縣作為全市經濟增長極的作用，才能保持經濟持續發展的強大動力”。
由此，上海提出了從620平方公里到6340平方公里的發展規劃，19個郊縣全部進入規劃視野。
而在作出從600平方公里到6000平方公里的“長大”計劃后，上海市才發現，呈現在眼前的，是一個區縣經濟發展嚴重失衡、產業布局相當不合理的局面。
以郊區(縣)對全市財政收入的貢獻差別來看，閔行區約是崇明縣的5.2倍。即使中心城區，發展也非常不平衡。比如，靜安區人均財政收入高出楊浦區的兩倍多。
“區縣新一輪大發展的起點是不同的，發展的路徑必然有所差異，需要對本區在整個6300平方公里的定位有清晰的認識并加以調整�！崩铌蓵熤赋�。
弊�。簠^縣產業同構之痛
如果把一個鋼鐵或化工產業布局在城市周圍，這個城市的發展空間還有多大？答案不言而喻。寶鋼之于寶山區(原寶山縣)，就是這種尷尬的關系。
上海本地一位長期研究上海區縣產業發展路徑的專家透露，從上世紀90年代初期，上海一直在尋找從根本上突破浦西的區域局限和城市單一的工業功能、實現上海經濟全面振興的發展路徑。
當時有三種可供選擇的方案。一是北上，即以寶鋼為中心，開發寶山縣和崇明島，在上海北部建設新城區；二是西擴南下，向江浙延伸，發展化學工業。三是東進，即跨過黃浦江開發浦東，建立新的金融貿易區和深水港區。
前兩個方案的共同弊端仍是單一的工業功能，而且北部地區空間面積有限，向西延伸主要靠陸路和航空運輸，不適應大量貨運需要。經反復論證選擇了最為可行的第三個方案，但當時以計劃手段為主、在發展方向上搖擺不定的上海，區縣產業發展逐步陷入困境。
從整體上來看，由于以前19個區縣功能定位不明晰，競爭態勢愈演愈烈，導致各區縣并沒有自己的主導性產業。
“以前來上海發展不愁沒有工業用地�！鄙虾Ｊ兴山瓍^一家專業生產通信設備制造的大型企業老總對記者表示，“只要你拋出一個要來上海投資的信號，很多區縣負責招商的政府官員甚至在半夜都會找到你�！�
這位老總透露，兩年前，當他為自己的制造基地到上海進行選址前的考察時，包括上海青浦區、松江區、嘉定區在內的七八個區縣的負責人都找到他，希望能把項目拉過去。
這些區縣拿出的招商手段如出一轍，如土地優惠、稅收返還等等。最后，“松江給的政策最優惠，所以我們就到這邊來了。”他說。
由于上海多數區縣招商引資主要依靠稅收優惠，所以，一些產稅大戶往往周旋于各區縣甚或區內的各街道(鎮)之間，以“拍賣”企業落地爭取最優惠的政策利益。
而為吸引企業，各區不斷加大財政反哺力度，消耗有限的土地資源、樓宇資源來換取好看的“賬面財政”，財力的實際增長幅度卻不大，出現“增收不增能”、“增收不增力”的情況。
李晟暉撰文分析，表面上看，這種現象符合“價高者得”的市場規律，但由于政策成本高昂，導致整個區域產業同構、利潤率下降。
比如，當前，上海郊區許多工業園在主導產業上顯得盲目和雷同；在青浦、松江、嘉定、莘莊市級園區及浦東，主導產業均為電子及通訊設備制造業；其它如電氣機械與器材制造、汽車零配件、新材料等產業也同時出現在不少工業園。
李晟暉還認為，上海區縣的發展脫離上海市總體規劃定位。
如上海市的幾個中心城區黃浦、徐匯、盧灣、靜安、長寧、虹口區都把房地產業、現代服務業作為主導產業，競相建設商務、辦公中心，造成商場、辦公樓遍地開花，影響了上海用地的合理布局。
上海郊區也不甘落后。很多郊區的鄉鎮紛紛設立工業園區，吸引中心城區因土地置換而遷出的工廠，不少選址與總體規劃嚴重不符。目前，從上海市中心向外遷移的企業已達1000多家，但這些企業在遷出時，大多都是“哪個區縣給的政策優惠就往哪里去”。
上海市發改委的一個調研報告也指出，在這種無序的競爭格局下，一些區縣盡管有了自己的特色產業，但這些產業還很弱小。比如，金山區已經形成了石油化工及其配套延伸業，但該產業目前基礎薄弱、特而不強。
“目前上海各區縣功能定位類似現象非常突出。”上海市發改委一位人士說，“必須重新規劃，厘清各自的發展重點和發展方向。”
重整：功能提升與利益磨合
“上海各區縣要盡快明確功能定位，區縣之間實現錯位協調發展�！标惥S說。“功能為神、產業為骨、形態(產業布局、規劃)為體�！彼蜗蟮乇扔鳌�
上海市青浦區一位區委常委說，在區縣功能重整上，上海市曾想過兩種方案。
一種方案是，按照各區縣距市中心的遠近，來重新調整各區縣的產業布局。即：以現代服務業為主的中心城核心功能區；以現代服務業、都市工業、居住功能三足鼎立的中心城次核心區；以二、三產業并重發展的城郊融合區；以先進制造業為主，二、三產業并舉發展的郊區；最后則是以生態經濟為主的長江三島地區(崇明島、長興島、橫沙島)。
另外一種方案則是，按照各區現有產業的比較優勢，打破行政區劃的局限，實現區縣內產業之間的聯合發展。
他進一步透露，此前，根據上海市政府的要求，各區縣先向市政府自主申報本區縣的功能定位。然后，市政府再進行全市的綜合協調與平衡，并有針對性地引導各區縣逐步形成功能明確、協調發展的局面。
而最終的方案則充分吸收了上述兩種方案的精髓，把上海19個區縣劃分為四個功能區：“大浦東”區，即浦東和南匯區捆綁在一起，重點發展金融、貿易、服務、航運等行業；長江三島區，把三島打造為生態科技島；總面積為173平方公里的嘉定、青浦、松江區捆綁在一起，作為上海降低商務成本的試點區，形成上海承接制造業集聚的功能；剩下的區域作為一個統一的“經濟區”，但這些區又可以根據自己的實際特點，發展自己的優勢產業。
比如，奉賢區在鞏固配套電器制造產業基地的基礎上，積極發展海洋生態旅游，形成上海發展海洋經濟的功能；南匯區則抓住基礎設施東移和深水港建設，形成大物流的功能。而且，一旦條件成熟，上海市將把部分財政、規劃和項目審批方面的權限“下放”在這些區縣。
一位知情人士透露，重整后的區縣產業布局，考慮更多的是如何與這些區縣接壤的長三角尤其是江浙兩省所轄城市的優勢產業形成產業鏈關系。
“這個規劃突破了‘行政區’的局限性，走向‘經濟區’的聯合發展。”上海市經委官員說，支撐這個區縣功能新規劃的其他支柱，比如交通、商業網絡的布局規劃工作，也已分到交通局、經委等相關部門�！肮烙嫺鞑块T‘分配’的相關規劃很快就會出來�！�
但上海市徐匯區發改委一位負責人向本報記者坦然承認，這中間難免會碰到區縣之間利益的磨合�！拔覀兿胝仙茖W研究資源，建立生命科學園區，但受到市總體規劃限制，市發改委產業發展對此也沒有加以考慮，在區域定位上把它放在了浦東張江高科技園區和南匯(高醫療器械)�！�
“我們正在通過向市里反復匯報，向市發改委、市衛生局反映，不斷向專家咨詢，爭取市里的認同。”他擔憂地說，“有些事情，特別是產業發展得不到市的支持是特別難做的�！�
他還進一步透露，盡管區縣功能規劃出來了，但有些產業大家還是會搶著發展。如樓宇經濟、現代服務業，IT業等。
“市里的總體規劃要落到實處，要先協調好這些問題�！鄙虾Ｊ悬S浦區發改委一位官員說。
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