金融制度改革深化 央行牽頭為金融機構破產立規

　　本報記者 吳立波 上海報道

　　作為中國金融制度改革的重大深化，在諸多配套制度逐漸完善之際，《金融機構破產條例》(下文稱《條例》)在爭論中已經啟動。

　　4月初，中國人民銀行條法司司長陳小云明確表示，央行已開始研究起草《條例》。 知情人士透露，這方面的工作主要由人民銀行條法司研究處和法律事務處組織幾個人在專門負責，有關領導已責成負責機構和人員開會多次進行討論和落實，有關法律界的專家也參與了討論。有關人士透露，由于該條例所涉及的有關部門，包括司法機關、行政主管和監管機關、人大立法機構等存在分歧，也包括法學界存在爭論，《條例》的起草尚處在討論階段，還沒有成文。

　　據陳小云透露，《條例》的內容將重點涉及以下幾個方面：破產申請的行政性前置條件；金融機構破產管理人問題；金融機構破產重整與和解程序以及破產金融機構的資產處置這些方面。陳小云認為，由于關系到金融穩定和社會公共利益保護，金融機構破產程序的啟動應當有金融監管部門的介入。

　　在復旦大學法學院張建偉副教授看來，首先存在爭論的可能就是制定這個法規的主體問題。他認為，根據《中華人民共和國立法法》第八條第七八款的規定，涉及民事基本制度和金融基本制度的法律，應該由全國人大及其常委會制定，由人民銀行作為行政法規的制定者似乎不合理。

　　“如果是人民銀行制定的行政法規，他的效力就很低，如果與人大的法律不一致，就得服從人大的法律，那么這樣的行政法規在很多時候就可能失效，制定這個法規的意義就大打折扣了�！睆埥▊フf。

　　實際上，對于金融機構破產的適用法律，到底是包含在《破產法》之中，還是另行制定專門法律，在破產法的修訂過程中就存在巨大爭論。2004年6月21日，全國人大財經委員會副主任委員賈志杰在企業破產法草案第一次提交人大常委會作說明時，就坦率承認了這一點：從總體上說，商業銀行、保險公司等金融機構的破產應當適用于企業破產法規定的程序；但是，草案規定，商業銀行、保險公司等金融機構實施破產的，由國務院依據企業破產法和其他有關法律的規定制定實施辦法。

　　“由于破產法現在還未確定，所以有關的爭論肯定還將延續到目前的金融機構破產條例之中。”中國政法大學財稅金融法教研室主任劉少軍認為，“破產法是個程序法，主要是確定破產時債權人的受償順序，但一般企業破產的立法是為了保證公平受償，而金融機構破產主要是為了保護公共利益。因為立法目的不同，兩者在清償順序上是會有區別的，但條例的法律效力低于破產法，如果它與破產法有不同，按規定就會無效。”

　　“其實，人行的破產條例可能只是一個過渡，一個實驗，以便為將來人大的立法積累經驗�！睆埥▊フJ為。

　　“金融機構破產這個閘門如果打開是很可怕的，肯定會出現優勝劣汰，存款人的風險意識就會很強。那時優勢更大的不是國內大銀行，而是國際壟斷跨國大銀行，國內存款轉移到跨國壟斷巨頭那里的動力就更大。但不允許破產，更會使金融機構缺乏硬約束，繼續加大系統性風險。現在處于兩難啊�！睆偷┐髮W一位研究人員評價。

　　華東師范大學教授潘英麗則認為，對于目前系統性的金融改革而言，產權制度改革、破產制度的建立和強有力的監督威懾制度，這三者只有都建立起來了，國內金融業的風險問題才能真正解決，缺一不可。