世界各國如何開發落后地區

　　像美國、日本、德國等國家都有自己的落后地區，他們是采取怎樣的開發戰略的呢？其中不乏成功案例，縮小落后地區和發達地區的差距，其中的經驗和教訓，的確值得學習和借鑒。

　　本刊記者 秦俊勇 報道

　　美 國

　　美國對落后地區的開發大致采取了以下幾個措施：

　　一、實行優惠的土地政策，推動移民和土地開發。1862年，美國頒布《宅地法》，規定每個年滿21歲的美國公民或宣布愿意成為美國公民的人，只需交納10美元的手續費就可以免費獲得無人居住的政府所有土地160英畝。此法引發大規模的移民。

　　二、鐵路建設。5條鐵路先后建成，橫貫大陸的鐵道大動脈將東部和西部、城市和農村緊密聯系起來，加速了人口和勞動力的西移和國內統一市場的形成與發展。

　　三、資本和高智力生產勞動力的轉移。新科學技術革命，促使高智商勞動力和資本一起流向有潛力地區。近50年來，巨額資本競相流入美國西部和南部，發展起了高技術工業，逐步成為全美電子、宇航、核能、石油化工等新興工業的重要基地。

　　四、政策支持。為了順利完成開發任務，美國成立了直屬總統的相關機構，負責協調中央和地方關系。并且制定各種財政補貼和法案，提供廣闊的公共服務。

　　五、發展教育。美國在1785年頒布的土地法中，就為市鎮學校的發展專門保留了土地。1862年制定的《摩利爾法》成為西部發展高等實業教育的重要基礎。l962年以后又頒布了《人力訓練與發展法》等許多重要法規，推動西部教育事業的發展。

　　日 本

　　1960年，日本提出了低度開發地區工業開發構想，決定把北海道、東北及日本海一側等落后地區培育成為可與京濱、阪神等工業地帶匹敵的大規模重化學工業地帶。并于1961年制定法規，把整個日本分成三大塊：“過密區”、“整治區”和“開發區”。

　　“過密區”內的工業建設被限制發展，鼓勵區內現有企業外遷；對“整治區”則實行綜合治理，吸收和消化從“過密區”遷出的企業和人口；“開發區”屬于重點發展對象，他們地處落后區域，國家政府采用了“據點”開發戰略，即建立核心城市和工業基地中心，發展核心城市，進行開發。同時為了鼓勵發展工業，國家對于在“據點”內投資建廠的企業提供特別貸款，并免除這些企業的事業稅、固定資產稅和不動產取得稅等稅收，中央財政給予補貼。

　　日本想在短時間內獲得全面發展，然而事實上，這一次開發失敗了。開發區內設立的“據點”占到了日本國土面積的四分之一還要強，因為戰線過長，中央政府財力不堪重負。

　　到了60年代末，經濟發達的南部沿海城市陷入深深的“城市病”之中，而北部落后地區卻仍然無法擺脫貧窮，人口依然不足，工業發展薄弱。同時，由于在開發中一味強調“生產力”，忽視保護環境，使得北部落后地區同樣染上了“環境污染”等壞毛病。

　　日本的第一個“十年計劃”沒有完成最初的設想，政府于是從20世紀70年代初開始調整發展戰略，開始把基礎設施、工業、環保、交通等因素糅合在一起綜合發展。

　　1973年，日本政府根據田中角榮提出的《日本列島改造論》制定了《經濟社會基本計劃》，力圖通過有關產業開發和環境保護的大型開發項目的實施，解決第一階段出現的問題。首先工業格局進行了調整，收縮戰線，規定了工業選址的必要條件。下決心遷出東京、大阪、名古屋和九州四個工業經濟圈的工業企業，國家對此以提供貸款、補助金和免稅等優惠條件加以鼓勵。另指定北海道、東北、北陸、山陰、四國、沖繩等落后地區容納從過分集中地區遷出的工業。

　　在進行工業重新分配的時候，日本也如同世界上其他國家一樣，注意開發高附加值的高科技產業，把這些極具潛力的行業引導到那些等待開發的地區去，以促使其他產業的發展。另外，日本還大力發展交通，建立全國通訊網絡，力求把日本建成一個“一日交通國、一日經濟國”。

　　同時，日本吸取前次教訓，非常重視環保建設，制定了嚴格措施。要求各地在擬訂工業基地的基建計劃階段，首先必須透徹研究協調環境，并將其措施和辦法納入計劃，以解決公害問題和防止新的公害出現。

　　1977年，日本制定《第三次全國綜合開發計劃》，提出要“有計劃地建立地方居民的綜合生活環境”。開始提高落后地區生活性基礎結構的投資比重，這標志著日本的地區開發政策由單純重視生產向同時重視生活轉變。

　　德 國

　　德國的區域經濟發展格局經歷了以下3個階段：(1)南方相對落后階段。德國工業化起源于北方，以魯爾為中心的老工業區依靠資源優勢成為德國工業化早期的主要動力；(2)北方相對落后階段。第二次世界大戰前后，德國新興的機械工業在南方興起，北方老工業區結構轉變緩慢，成為經濟蕭條的老工業區；(3)東、西德統一后，東部成為統一后的嚴重落后地區。

　　德國區域政策主要應用財政手段，通過實施財政收入平衡法及財政補貼促使國民經濟活動的空間均衡。德國財政平衡包括兩個方面：一是橫向財政平衡，目標是使各州人均稅收平衡化，主要做法是法人稅的分配、稅款轉移和聯邦特別撥款：通過法人稅分配，可使財政弱州達到各州平均財力的92%；通過稅款轉移，可使窮州人均財政收入達到全國人均的95%。最后不足部分由聯邦財政提供，稱為特別撥款。二是縱向財政平衡，指州與鄉鎮之間的財政平衡，做法與橫向財政平衡類似。

　　前蘇聯

　　前蘇聯是世界上另一個從邊地開發中獲益最大的國家。

　　西伯利亞是前蘇聯的戰略大后方，也是開發的主要地區。十月革命后，前蘇聯政府決定實行工業東移政策。其一，建立鐵路和公路網絡，將部分工業從歐洲遷往東部。其二，從第二個五年計劃(1933—1937年)起，國家投資方向開始向西伯利亞傾斜。此后每個五年計劃都有大量的投入。

　　前蘇聯在開發西伯利亞的過程中，也制定了一系列重點發展教育和科技的政策。如規定每年要從西部大專院校抽調2萬名畢業生到東部工作，定期從東部派遣大批干部和專家到西部或外國參加培訓、學習。

　　以重點地區重點行業的首先開發帶動周邊地區的開發，收到“以點帶面”的效果，是前蘇聯對西伯利亞開發的另一個特點。到1942年，西伯利亞生產的鋼材已占全國總產量的1/4，生鐵占1/3，煤炭占1/2。20世紀50年代以后，西伯利亞不僅成為前蘇聯重要的工業基地，而且是各種高科技研究和產業的重要基地。可以說，沒有西伯利亞的開發，就沒有前蘇聯的工業化。

　　前蘇聯對落后地區的開發實行計劃經濟的政策和方式。其特點是，開發項目完全納入國家計劃，項目的選擇從屬于國家經濟和軍事目標，所用資金也主要來自政府撥款，勞動力靠有組織的分配。優點是重點突出、運作有序，缺點是缺乏活力和多樣性。

　　愛爾蘭

　　在愛爾蘭，提起香農開發區，幾乎無人不知，無人不曉。幾十年來，香農開發區已成為愛爾蘭除都柏林等東部沿海地區之外發展最快的地區，也是區域發展的一個樣板。

　　香農開發區位于愛爾蘭的中西部，香農河從這里緩緩流過，注入大海。開發區由香農開發公司管理，它既是一個由政府控股的機構，受企業和貿易部長直接管轄，但又是自負盈虧的有限責任公司，專業涉及金融、管理、科技和房地產等各個領域。整個開發區囊括愛爾蘭中西部5縣，總面積1萬平方公里，人口約41萬。

　　這里最早只是一個飛機中轉站，后日趨衰落。愛爾蘭政府于1960年成立香農開發公司圍繞機場進行開發，建立了世界上最早以從事出口加工為主的自由貿易區，以其免稅優惠和低成本優勢吸引了大批美國企業，并開辦了世界第一個機場免稅商店。70年代政府再次要求該公司重點發展科技型工業，增加吸引外資。公司遂于1972年依托利默里克建立香農國家科技園，依靠科技力量的支持，很快實現勞動密集型向技術密集型工業的轉變，90年代又轉入以服務業為主。

　　自成立后40多年來，香農開發區帶領中西部從貧窮落后的農業經濟走向工業化，到服務型經濟直至步入知識經濟時代，始終走在愛爾蘭經濟發展的前沿。開發區為認識和解決地區性發展難題樹立了一個樣板。

　　根據愛爾蘭政府到2006年的戰略規劃，香農開發公司又承擔起鞏固和擴大愛爾蘭10多年來經濟增長成果、幫助實現全國均衡發展的重任。為此，公司將進一步擴大知識經濟網絡，建立高質量知識經濟工作和生活環境，鞏固和加強教育與企業之間的合作模式，同時擔負起對大學畢業生集中往都柏林等東部地區尋找工作進行分流的任務。

　　系列組文：

　　敢問路在何方

　　回首來時路：快樂并痛著

　　路漫漫上下求索：西部需要什么

　　路是人走出來的：“西部大開發五周年”兩人談

　　世界各國如何開發落后地區