南風窗：兩稅合并方案醞釀多年為何再次擱淺

　　□本刊記者 趙靈敏

　　醞釀多年、似乎已經箭在弦上的內外資企業所得稅合并(簡稱兩稅合并)方案，未能提交剛剛結束的十屆全國人大三次會議審議。

　　按照立法程序，一部新稅法要經過包括全國人大常委會和全國人民代表大會在內的三 次審讀后，才能正式通過。因為沒有在今年的人大會議上立項，兩稅合并只有等到明年提交，正式實施最早要到2007年了。

　　“長期以來，內資企業的所得稅實際稅率比外資企業高10個百分點以上，這不利于公平競爭和民族工業的發展”，中國稅務學會理事、中山大學稅收與理財研究中心主任楊衛華教授向記者表示，“目前各界所關注的兩稅合并，就是要改變外低內高的狀況，形成一種中性的，不分內外資企業的，不存在歧視的統一的企業所得稅制。”

　　按照財政部的草案，兩稅合并后內外企所得稅稅率統一到24%，對內外資平等對待，但對外資實行5年優惠過渡期。

　　那么，一項帶有糾偏性質的公共政策，為何會遇到如此大的阻力？

　　扭曲的稅制

　　據了解，目前內外資企業所得稅的征收分別遵循的是《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》和《外商投資企業和外國企業所得稅法》。按照規定，外資企業在中國的名義稅負是15%，實際稅負水平是11%；而內資企業名義稅負是33%，實際稅負水平達22%，國有大中型企業的實際稅負水平更高達30%。

　　在稅率的差別對待之外，外資企業還享有多方面的稅收優惠：如對內資企業設有計稅工資，而外資企業全部的工資都在企業所得稅的稅基之外，這一差異為外資帶來了用人成本上的優勢；納稅義務的起始日不一樣，內資企業是從企業登記之日起納稅，外資企業是從盈利之日起納稅，而工資據實扣除的規定也在客觀上給外資延后盈利提供了一個機會；特殊行業優惠差異，生產型外商企業如果投資基礎設施產業，經營期10年以上，經審批可享受在“二免三減半”的基礎上再延長5年減半征收的特殊優惠，而內資企業不具有；再投資退稅待遇，外商如果將利潤就地轉為投資，可享受退稅，而內資則基本不享受這項優惠政策。

　　“在改革開放初期，由于我們的投資環境比較差，給予外資一定的稅收優惠也是基本合理的，”楊衛華認為，“但在世界范圍內，這種扭曲的稅制很少見，長此以往，這一優惠變成了外資高于本國企業的‘超國民待遇’，不僅不利于公平有序的市場經濟環境的建設，而且還導致了國家每年大量的稅收流失。”

　　事實上，由于內資企業的稅負沉重，一些企業千方百計地偷逃稅款，偷漏稅問題由此成為了許多民營企業的“原罪”，為財產權的界定和保護帶來了更大的困難，也為市場行為的規范發展帶來了重大阻礙。

　　中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇則認為：“由于眾所周知的原因，大量的內資企業本來就先天不足。加上人為施加的歧視性高稅負以及各種法律、法規上的限制，事實上產生了抑制內資企業發展的效應。作為一個富有重要啟示意義的結果，盡管這些年中國出口導向型制造業異常繁榮，但它們基本上都是外國直接投資的產物。盡管國際市場上印有‘中國制造’標簽的產品隨處可見，但它們都非來自中國本土的內資企業所制造。可以說，正是在以稅收為代表的各種歧視性政策的擠壓之中，幾乎沒有一家內資企業能同外資企業進行可稱得上公平的競爭。”

　　另外，這種“內高外低”的狀況，客觀上助長了“假外資”現象的屢禁不絕，即來自國內的資本通過各種方式為自己披上“外資”的外衣，再以外資企業的名義在中國投資和經營以享受稅務方面的優惠待遇。有研究估計，“假外資”占了實際FDI(外商直接投資)利用額的1/3左右。而與此相關的種種腐敗、設租尋租、不透明和不確定性，更是觸目驚心。

　　因此，據了解，早在1994年，財政部就已經著手對兩稅合并進行調研。但1997年，東南亞金融危機爆發后，東南亞國家紛紛大幅放寬FDI優惠條件，由于擔心影響引資力度，合并方案醞釀一度擱淺。2001年入世后，在失去關稅保護的背景下，本來在所得稅征收上就處于不利地位的中國企業更是雪上加霜，內外資企業所得稅合并話題又被推到了臺前。從那時起，財政部著手起草合并方案。

　　“其實，內外資企業所得稅制合并改革早在中國加入WTO之日就應當實施了。它之所以被一再拖延下來，在早些時候，無非是擔心財政收入因這項主要給內資企業帶來減負效應的改革而減少，從而讓并不寬裕的財政承受不起。后來，隨著中國經濟步入新一輪擴張期，通貨緊縮的陰影為通貨膨脹的威脅取代，又加上了減稅會加大經濟過熱壓力、甚至招致逆向調節結果的憂心。然而，持續高速增長的財政收入態勢，特別是去年再創新高的財政收入增長規模，積攢下消化內外資企業所得稅制合并改革成本的實力。”高培勇認為。

　　2005年1月12日，財政部部長金人慶在廣東肇慶激動地呼吁：“統一內外資企業所得稅稅率已經迫在眉睫，現在時機已經成熟，不能再拖了。”在他作出這番表述的前一天，國家稅務總局局長謝旭人高調表態，堅決支持內外企所得稅制度改革。4天后的1月16日，財政部副部長樓繼偉在“中國經濟形勢報告會”上臨時變換主題，再次重申兩稅合并時機已經非常成熟。

　　然而，在這一片大好形勢下，兩稅合并最終還是擱淺了。

　　兩稅合并會影響招商引資

　　“這一次的內外資企業所得稅制合并改革受阻，能夠放在桌面上的理由，歸結起來，主要是一條：它會減少外資企業獨享多年的稅收優惠，從而會對引進外資帶來負面影響。”高培勇認為。

　　那么，兩稅合并真會導致吸引外資規模的減少嗎？

　　“在左右其投資取向的棋盤上，稅收上的優惠只屬于蠅頭小利。相對而論，穩定的政治局面、發展良好的經濟態勢、廣闊的市場潛力、豐富而廉價的勞動力資源才是對外資吸引力最大、作用最強的因素。退一步講，如果確有一些外資就是專奔稅收優惠而來，這樣的外資肯定不在實力強、技術硬、對中國經濟發展具有重要作用的企業之列。它們的去留，即便并非可以忽略不計，但同稅制改革所能帶來的巨大效益比起來，絕對是不可放在同一層面的。” 高培勇分析道。

　　世界銀行的研究也表明，跨國公司在實現擴張的過程中，最關心的因素是基礎設施、現有外資狀況、工業化程度和市場容量等，而不是優惠政策。有兩個例子可以證實這一點：烏拉圭曾是世界上對外資征稅最低的國家，但并沒有對外資產生多大吸引力。相反，美國盡管對外資企業不實行稅收優惠，但美國一直是世界上吸收外國直接投資最多的國家。由此看來，優惠政策在提升東道國吸引外資的競爭優勢方面作用非常有限，它只不過是一個輔助性政策，而不是決定因素。

　　但這并不意味著兩稅合并對吸引外資完全沒有影響，“短期會減少是肯定的，一些中小投資者，尤其是亞太地區，港澳、臺灣地區的投資者比較在意稅收優惠，這部分投資者可能會轉戰周邊國家地區。大企業因此撤資的可能性極小。” 楊衛華認為。

　　“在‘內高外低’的情況下，外資企業在一定程度上缺乏引進先進技術和改善管理的積極性，因為低稅收政策已經能確保他們獲得很高的利潤了。而兩稅合并后稅負的增加，會促使外資企業在提高競爭力上下功夫，同時會淘汰一批競爭力不強的企業。所以，兩稅合并有利于外資結構的優化。”

　　這里不得不提的一個事件是：2005年1月13日，54家在華跨國公司就兩稅合并問題聯合向國務院法制辦提交一份報告，要求“取消對外資企業優惠政策應有一個5到10年的過渡期”。這份報告還同時提交給財政部、商務部和國家稅務總局。

　　記者曾致電多家總部設在廣州的跨國公司，希望了解他們在此問題上的觀點，均被婉言謝絕。

　　對這54家企業的行為，高培勇認為，兩稅合并不是要和跨國公司過不去，也不是要刻意偏向內資企業，它只是要改變“內高外低”的不合理狀況。對長期享受超國民待遇的跨國公司來說，自然不愿輕易放棄特權，但這并不意味著在兩稅合并后他們會撤資。

　　在利益博弈中權衡

　　長期以來，兩稅合并一直被認為是稅制改革中最容易的一項，因為它的最終目的是建立一種中性的、不偏不倚的所得稅制度。沒有想到的是，兩稅合并的草案遭遇包括某些政府部委在內的非常強硬的反對聲音。在這場爭論中，財政部和部分專家學者是一種聲音，商務部、外資企業以及一些地方政府發出了另一種聲音。這表明，公共政策引起不同集團間的博弈已經開始顯性化，而某些既得利益團體也開始對政府決策施加越來越大的影響力。

　　一樁舊事不得不重提，2004 年商務部出臺的關于外資零售的新規定中，取消了對外資實行分級管理的規定。分級管理的殺傷力在于，如果外資違規，將取消其開設新店的資格。本來，家樂福等外資超市在中國不斷違規開設新店，就招致內資零售業的不滿，后來有公開報道說，外資超市的大力“公關”，是分級管理“胎死腹中”的原因。

　　而不久前以安利為代表的外資企業的政府公關和游說，就成功影響了直銷立法。很多人相信，54家跨國公司的聯合上書也對政府高層在兩稅合并上的態度產生影響。

　　對此，高培勇認為，“跨國公司的影響肯定有，但不是最主要的。在當前的中國，之所以會有反對內外資企業所得稅制合并改革適時啟動的聲音，其根本的原因無非在于，吸引外資規模的增減可能牽動著相關部門的政績，沿襲多年的區域性稅收優惠格局可能發生的變化會讓相關地方失掉繼續獨享這種‘級差地租’的機會。”

　　“在內外資企業所得稅制合并改革問題上所遇到的種種難題的破解，最終取決于相關的部門和地方究竟能否跳出部門利益、地方利益的局限而躍升至國家利益、宏觀利益的層面上考慮問題。只有沖破各種既得利益格局的圍追堵截，各項亟待進行、擬議進行的改革才可能破冰而出。”

　　楊衛華也認為，在一個多元社會里，有不同的聲音是很正常的，也是值得鼓勵的，但政府不是非要完全接受某一方的利益訴求，也不是說哪方聲音大就聽哪方的。兩稅合并牽扯到利益關系的調整，有人反對在所難免。現在面臨的問題是，是等做通所有人的工作后，再將內外資企業所得稅合并方案推出；還是在草案中先行作出一些讓步，爭取時間，早日將方案推出。

　　2005年1月12日，財政部部長金人慶公開表示，兩稅如在數年前并軌，由此減少的財政收入不過200億到300億元，而現在實施，由于經濟發展稅基擴大，減少的財政收入將超過1500億元，甚至會達到2000億元。但是如果繼續拖延，今后的難度更大。

　　而從2005年1月1日起，我國進入WTO的后過渡期。在這一時期，入世對我國的沖擊和影響就越來越明顯：關稅在兩三年內將接近最終減讓水平，非關稅措施即將全面取消，服務市場開放力度迅速擴大，將逐步取消外資進入的地域限制、數量限制、股權限制。而內資企業也將面臨更為嚴峻的生存挑戰，只有統一內外資企業所得稅征收制度，內外資企業才能在公平、公正的基礎上展開競爭。從這個角度來看，所得稅并軌已時日不多，拖延不得。