川渝化解地方債務調查

　　成都、廣安、重慶報道

　　四年前，甘中和絕對沒有想到，他接手的家鄉的“民心工程”——四川省廣安市鄰水縣興仁鎮過境公路硬化工程項目——最后竟成了“傷心工程”。4月2日，這位1983年畢業于西南師大的男人深吸了一口氣，“這樣的日子，也許，不是我一個人的悲哀”。

　　這是一例平常得近乎不能再平常的政府拖欠工程款案。因資金困難，已是當地兩屆政府的“心頭之痛”——興仁鎮過境公路建設問題——2001年初再次被提上日程。“誰墊資修好這條路，砸鍋賣鐵政府也要把錢給還了”，鄰水時任縣委書記“拍著胸口”作了保證。

　　然而，2001年12月工程如期完工之時，噩夢就開始了。

　　按照合同，本應“工程完工10日內”就可驗收，被政府一拖就是15個月；本應“工程驗收合格后1個月內”就可進行債務劃轉，光結算工作就被拖到了2004年8月。據鄰水縣審計局2004年10月出具的《審計意見》，記者發現，興仁鎮過境公路硬化工程項目并無計委下達的投資計劃。

　　對此，四川省社科院農經所郭曉鳴所長分析指出，“拋開政府方面可能存在的違法違規行為不談，甘中和們的苦澀遭遇，其實更多是地方政府的隱性債務風險引發的”。

　　四川“自救”

　　4月4日，四川省財政廳金融處負責人一聽到記者采訪地方債務直呼“頭痛”，“你說什么叫地方債務？目前連這個都沒有統一口徑，又談何化債？化債要錢，誰出錢？”

　　多年以來，各地政府為了完成各種下達的達標任務四處借債，如教育達標建校舍、司法達標建法庭、計劃生育達標建服務站、治安達標建派出所、城鎮規劃達標搞整齊劃一、公路達標修建柏油路。四川省全省鄉鎮僅教育“普九”達標一項，就舉債23.8億元。

　　截至2003年底，據四川省政府研究室資料透露，全省由省級政府承諾償還或直接作為債務主體借入的債務約為394億元。據2003年政府決算統計，全省縣級政府債務達739億元，平均每個縣負債4.11億元。其中鄉鎮債務280億元，平均每個鄉鎮負債552萬元。

　　2004年初，四川省黨建研究會對達州、廣元、巴中、南充4個市的38個特困村進行了調查統計。38個特困村年集體經濟收入在1000元以上的，研究會秘書長陳代昌告訴記者，只有5個。有的地方雖然在形式上消滅了“空殼村”，卻出現不少負債鄉。儀隴縣截止到2002年底，全縣鄉鎮負債共計3.95億元，負債面達100%，每個鄉鎮平均557萬元。

　　民革中央對四川德陽市的調研結果更讓人擔心。截至2001年底，全市鄉村兩級的負債總額為33億元，其中鄉級債務總額接近30億，相當于鄉鎮財政收入的近5倍。

　　巨大的債務導致地方政府運作舉步維艱。2002年底，作為“三個代表”學教活動的先進鄉鎮代表，廣元市蒼溪縣永寧鎮黨委書記劉國培到成都接受中央領導接見，來回車費至陳代昌們調查之時仍無法報銷；儀隴縣全縣有20個鄉鎮辦公用房是上世紀60年代的“土圍子”，革命烈士張思德所在的思德鄉政府，至調查之時還有一半是用土墻壘成的四合院。

　　上述有案可查的，只是相對保守的估計。

　　在除臺灣和港澳兩個特別行政區以外的省級行政單位中，財政部科學研究所白景明研究員曾調查了解到，鄉村債務總額有的達279億元，有的省的鄉村債務總額超過了這一規模。如果在推斷全國鄉村債務總額采用取中間值法則的話，他認為全國鄉村債務總額不會低于6000億元。

　　而據財政部有關人士向《財經》透露，目前財政部認可的數額是4000多億元。

　　這就猶如一把懸在各地政府頭上的達摩克利斯劍，四川的“自救”動作很早也很堅決。

　　“2002年初，四川前省委書記周永康就提出，地方債務已到非解決不可的時候了”，省政府政研室一不愿透露姓名的人士告訴記者，同時四川還制定了“3年內基本化解，5年內徹底化解鄉村不良債務”的戰略目標。前述省財政廳金融處負責人向記者透露，省上目前正在研究鄉鎮債務化解的目標考核機制。

　　知易行難。3年下來，郭曉鳴觀察到四川債務化解過程并不輕松，“鄉鎮債務仍呈增長加劇趨勢，爭取項目的配套資金、買稅墊稅、支付利息等正成為新的鄉鎮債務增長因素。向財政和銀行欠債變為向私人舉債，在此過程中誘發的問題更為復雜”。

　　省農業廳農村經管處副處長陳雩楨也向記者坦言，“債務不是說鎖定就能鎖定，光債務利息，這幾年下來就已經很多了。剛開始四川確實化解了部分債務，因為第一年地方有資產作保障，第二年、第三年，往往是一年比一年難化債——錢從哪里來呢？”

　　這確實是個難題，而現在問題似乎還在進一步難以解決。

　　按規定，因稅費改革所減少的收入用財政轉移支付解決，但由于前些年的浮夸風，一些鄉鎮上報數據嚴重失實，陳代昌秘書長向記者透露，以此為基數核定的轉移支付，即使全額到位仍有缺口。一些地方在撥付時層層截留，能到鄉鎮僅60%-70%，個別鄉鎮甚至還不到20%。因此，不少鄉鎮實際上無法達到原收入水平。

　　黔江模式

　　與四川相比，重慶的地方債務情況也值得關注。

　　2004年12月14日，重慶市經濟工作會議。常務副市長黃奇帆嚴肅指出，一般地方財政債務有一個警戒線，就是歷年財政欠賬不能超過年度財政收入的60%，“全市現在是300多億元收入，400多億元債務占收入的比例是133%。區縣財政收入大體為150多億元，卻有300多億元債務，超過警戒線3倍”。黃提出警告，“這幾年縣鄉債務還在不斷擴大”。

　　針對黔江區鎖定鄉鎮債務金額，區財政使用不同比例配套資金幫助鄉鎮償債的做法，從不輕易說出“表揚”二字的黃奇帆，鄭重提出“值得大家學習和借鑒”。

　　作為重慶最邊遠的一個區級政府，地處武陵山區的黔江，截止到2000年新區建立時，鄉鎮拖欠社會性債務總額高達6311萬元，全區27個鄉鎮中，僅有1個鄉沒有欠債。

　　多年來，越滾越大的債務使政府公信力一度受損。

　　區財政局長王萬祥告訴記者，新區成立前，銀行不愿給政府貸款，供電部門不愿為政府供電，加油站甚至拒絕政府的汽車加油消費……對于債務的形成，王看得很清楚，比如4年歷經3次大的行政體制調整；烤煙一度不景氣；農業產業結構不盡合理；交通、信息閉塞等等。“堆積的債務，使得干群關系、政府與相關部門的關系日趨緊張”，新區成立后，作為“黔江模式”的具體操盤手，王萬祥們決定主動卸掉“定時炸彈”。

　　第一步，鎖定債務、鑒定債務，了解債務規模、債務項目等，“我們的實踐表明財力并不是解決鄉鎮債務問題的決定因素”，王萬祥一語驚人，“關鍵是執行力”。

　　第二步，確定償債順序和比例。首選保證歸還社會性債務，加大上級財政的返還力度。鄉鎮由此增加的財力：50%用于償債、30%用于發展生產、20%用于自主分配。

　　第三步，規定鄉鎮償還金融機構債務，區財政按1∶1的比例進行補償；償還其他社會債務，按1∶0.5的比例進行補償。截至2004年9月底，據王萬祥估計，全區鄉鎮政府所欠債務還剩下3468萬元，“2010年前，我們將償清所有歷史債務”。

　　“有些貧困地方雖然農民窮，但政府財力并不窮”，黔江目前財力是2個億，加上兩稅返回、專項補助，全區財力達到5個億。四川省農業廳陳雩楨認為，如果用心的話，像黔江一樣解決鄉鎮債務，并不是太大的問題，“可是區一級債務又怎么辦呢？”

　　據王萬祥向記者透露，區一級債務有9個億，區級90個部門，其中58個部門存在債務，尤以教育、衛生系統的為重，“有的是政府授權舉債，有的是自行舉債，怎么解決，至今我們還沒找到比較好的辦法，因為我們還沒感覺到上面給予的具體支持”。他希望中央、市上多給一些主動化債的支持和獎勵，“僅靠我們去化解區級債務，肯定非常困難”。

　　出路何在

　　川渝地方債務化解的路徑選擇，是中國基層政府生存的一個縮影。

　　地方債務到底怎么消化？是地方政府自我解決？還是像國有銀行商業化改革一樣由中央財政“注資”？

　　目前的樸素邏輯是——如果鄉鎮政府財政無法承擔大量債務，那么鄉鎮的問題只能通過更高一級的市(區、縣)財政來解決；如果市(區、縣)財政仍無法負擔，只能通過省級財政想辦法；當省級財政依舊無能為力時，最后只能靠中央財政來埋單。

　　博弈在所難免，出路在哪里？在財政部提交十屆全國人大三次會議審議的2005年度政府預算草案中，一項150億元的支出安排引起了來自基層代表們的普遍關注。

　　據新華社報道，3月9日，財政部長金人慶披露：中央財政今年計劃安排150億元人民幣，力爭用3年左右的時間，采取“三獎一補”的辦法來緩解縣鄉財政困難——這是中國實行分稅財政體制以來，中央財政預算首次安排預算資金緩解縣鄉財政困難。

　　這注定是一次艱難的實驗。

　　人民銀行四川分行的一位人士認為這是對農業稅取消后引發的相關“后續”問題——比如基層政權運轉所需經費能否保持正常增長、村級組織的經費從何而來、農村基層組織的性質和功能會不會發生變化等——的一個“迂回”響應；也有專家對“以獎代補”完全違背了轉移支付這一政策的根本功能表示疑慮，認為這可能會導致地方政府行為扭曲。

　　郭曉鳴所長認為，地方債務是多元化的，沒有外界資金進入，解決只能是空話，走過場，“150億是中央政府解決地方債務重要的一步，至少是一個信號——中央正在從被動變為主動——比如某些因中央政策而導致地方執行帶來的債務，就應由中央來出資解決。事實上，這部分所占的比重并不大”。