深圳社區體制新政 再造社區行政神經末梢

　　深圳報道

　　4月6日下午，深圳市鹽田區委的一份有關社區建設工作的文件，送達鵬灣社區居委會。居委會的主任蔡院群絲毫不敢怠慢，在第一時間召集手下的主要工作人員開了一個通風會，向他們傳達了文件的主要內容。

　　“我一個人知道還不夠，要讓大家都知道。”會后，蔡院群對在門外苦等了一個半小時的記者說。

　　因為這份文件的內容與蔡及其同事未來的工作休戚相關，注定要被他們反復咀嚼和議論。根據文件所載的設計方案，鹽田區將在所轄的17個社區中設置社區工作站，并把它們從社區居委會中獨立出來。

　　此舉不僅僅意味著眾多社區工作者從居委會到工作站的單位轉換，更被認為是在城市行政管理重心日漸下沉的背景下，試圖去除居委會過于濃厚的行政化色彩、還原居民自治組織本來面目的一種嘗試——事實上，不僅限于鹽田區，類似的改革近期將在全深圳范圍內同時展開。

　　居委會之外另設工作站

　　盡管蔡院群等最為關心的工作站專職人員的福利待遇、工作站的單位屬性等問題尚不明確，但關于此次改革的大致輪廓已經相當清晰。

　　改革的基調早已定下。今年2月，深圳市委、市政府就下發了《深圳市社區建設工作試行辦法》和《深圳市社區建設發展規劃綱要(2005—2010年)》。在這兩份提綱挈領的文件中，基本確立了在社區中居委會和工作站并行的體制框架。

　　有分析認為，在這種體制下最大的特點是，工作站成立之后，將承擔起原先由各政府職能部門下壓給居委會的行政管理任務，而居委會主要履行公益性服務功能，從而真正實現向“自我管理、自我教育、自我服務”的功能回歸。

　　《試行辦法》規定，工作站的主要職責是“承辦政府職能部門在社區開展的治安、衛生、人口、計生、文化、法律、環境、科教、民政、就業、維穩綜治和離退休人員管理等工作，以及其他由各區政府確定需要進入社區的工作事項”——而在已往，上述工作主要落在居委會身上。

　　對于城市社區管理體制更大的突破，還在于《試行辦法》明文規定社區工作站“在街道黨工委和街道辦事處的領導下開展工作”。此前，作為“群眾性”的自治組織，居委會在履行行政部門交辦的任務時，難免會產生角色錯亂的尷尬。而新的規定把社區工作站視作街道辦事處設在社區的辦事機構，作為行政管理體系延伸至社區的末梢神經。

　　記者從鹽田區民政局得到的資料顯示，經過社區機構的重新架設后，將建立起區社區建設委員會辦公室(區民政局)——街道社區建設委員會辦公室(社會管理科)——社區工作站的垂直管理體制，“使政府的職責、任務、資金、人員等一個口子”向下到達社區基層。

　　與此同時，將由區或街道出面，為工作站聘用一定數量的專職工作人員，政府財政將對社區工作站負起相應的責任，對它的工作經費、辦公經費和在崗工作人員的工資、福利將由財政予以統一安排。

　　至于工作站在法律上的明確定義，《試行辦法》則未加以詳細規定。根據我國的法律，一級政府以及政府的派出機構都有嚴格的限制。據記者側面了解到的情況是，深圳市法制局對與工作站有關的表述反復推敲，最終確定了上述內容。“可以把工作站理解為區或街道黨政部門派到社區工作的一個工作組或者工作平臺。”

　　在把行政職能剝離給工作站之后，《試行辦法》重申了居委會“基層群眾性自治組織”的定位，并規定“在街道辦事處的指導和社區黨組織的領導下”，依法履行職責。在此基礎上，深圳將會逐步提高社區居委會直接選舉的比例，《規劃》提到的目標是，到2010年，直接選舉的居委會不少于70%。

　　當社區里出現工作站這一嶄新的組織形式時，在工作站和居委會這兩個新舊組織形式之間關系如何相處，以及各自的運行空間如何分配，將成為引人關注的問題。

　　來自鹽田區的資料顯示，社區工作站必須“協助”居委會處理各項居民事務，接受居委會的“協調、監督和評議”，而且居委會對政府聘任的工作站人員享有“推薦和建議解散的權利”。

　　深圳市民政局新近成立的社區建設辦主任祖玉琴告訴記者，目前南山區已經將196個居委會的人員編制劃到了社區工作站，而羅湖區115個工作站在2004年底就已掛牌成立。

　　“徹底的議行分設”

　　事實上，在我國的城市社區中出現工作站，并非深圳首創。在社區建設相對超前的上海、寧波等地，此前已經出現居委會和工作站并存的社區體制，而這種體制，通常被稱作“議行分設”。

　　但與深圳目前正在推進的模式的迥異之處在于，在已經出現的變革中，社區工作站被設置于居委會之下，作為居委會的下屬機構而存在。在這種模式下，居委會成員由居民選舉產生，作為社區事務的議事、決策機構，而社區工作站作為社區事務的執行機構，它的專職工作人員(即社工)由民選的居委會聘任，并由政府支付工資、費用，因而這種形式也被世界與中國研究所所長李凡稱為“選聘分離”模式。

　　華中師范大學城市社區建設研究中心常務副主任陳偉東認為，這種模式之所以出現，是目前社區建設中所奉行的“行政一體化模式”必然導向的結果。

　　由于各個“條條”上的政府職能部門都把需要進入社區的工作推托給居委會，形成所謂“上面千條線，下面一口針”的局面，于是居委會在社區中的角色就成為某種悖論——號稱群眾自治組織，但卻承擔大量的行政職能，并且是幾乎與任何一項在基層的政府職能都會沾邊的“全能性”組織。

　　“自治”與“行政職能”之間的沖突，把居委會壓得不堪重負。對此，蔡院群有著切膚之痛。

　　他們曾經統計過，某一年居委會所承擔的政府下派的任務共有28大項、128小項，并且與各個政府職能部門簽訂了33個協議、責任書，包括消防、安全、城管、綜合治理等，“不是開玩笑的，出事我們要負責。”蔡院群說。

　　蔡院群在區里開會，直言不諱地為居委會的工作總結了兩個特點：一是沒有財政預算，因為每年的2.4萬元的行政經費遠不足以開支，他必須為居委會去“找錢”；二是沒有工作計劃，因為“都是政府安排的，我哪有什么計劃？”

　　陳偉東說，居委會既是居民的“頭”，又是政府的“腿”，兩者的沖突使得居委會“兩面不討好”，自治功能被忽視，而行政職能又執行不好。在此情況下，對社區組織從功能上進行分化，就成了必然的邏輯。

　　鹽田區在深圳一直是社區建設方面的先行者，早在2002年也按照“議行分設”的理念，創建了“一會(合)兩站”的社區體制——即在居委會下設社區工作站和社區服務站。前者負責承擔政府的行政事務，后者專事居民的公益性服務工作，以期在功能上對社區組織進行初步的劃分。

　　祖玉琴介紹說，深圳在草擬相關文件時，也曾經一度考慮過采用上述模式，不過考慮再三，最終決定采用居委會之外另建工作站的模式。

　　如果采用居委會下設工作站模式，至少從形態上看，“議行分設”并不徹底，不能從功能上徹底區分居委會的自治功能和行政管理功能。因為在外人看來，工作站也是居委會的組成機構。

　　因此，現在將工作站徹底獨立于居委會之外，居委會才能真正以自治組織的面目出現。“這個才是徹底的議行分設。”祖玉琴說。

　　社區自治空間再探

　　“從邏輯上看，深圳的思路很好。”對我國的社區自治狀況了然于心的李凡說。

　　但最好的初衷，如果沒有嚴密的制度設計相配套，未必會帶來最佳的結果。

　　“關鍵是要在社區黨組織、居委會、工作站三類社區組織之間設置起一道防火墻。”李凡表示。

　　據了解，深圳新擬定的政策是，提倡黨支部書記和工作站站長一肩挑，并提倡工作站人員包括站長，參與社區居委會的競選，如果當選居委會主任，將是書記、站長、主任的“三肩挑”。

　　“如果選得上，工作站人員和居委會成員實行交叉任職；如果選不上，工作站人員照樣由政府聘任，而居委會成員可以由其他職業的兼職人員擔任。”祖玉琴說。

　　但也有學者擔心，因為工作站掌握著行政和經濟資源，居委會在與之博弈當中勢必落于下風。“居委會會不會被邊緣化？”

　　祖玉琴表示，交叉任職將會是一種過渡狀態，隨著直選的深入，會有更多的兼職人員進入居委會，最終會形成兩者的相對隔離。

　　鹽田區的作法與深圳其他地方有所區別，在規定了社區黨支部設在工作站上，黨支部書記兼任工作站站長之外，工作站人員被嚴禁參加居委會的選舉。但同時規定，社區黨支部將領導居委會。

　　“最關鍵的是，要用細則來界定居委會和工作站的職能范圍，否則可能會出現互相沖突的情況。”李凡說。

　　問題是，一旦居委會所承擔的行政職能被完全剝離，居委會在社區建設中的活動空間在哪里，應該扮演什么樣的角色？——這或許是居委會“浴火重生”后是否會被邊緣化的決定性因素。

　　陳偉東認為，不能以掌握權力的大小來衡量居委會的地位和作用，居委會在社區建設中自有其核心價值。一是民意表達，向政府機關和其他非營利性組織表達權利的要求；二是對行政組織和其他組織的監督功能；三是組織居民參與NGO、參與社區公共事務管理的功能。

　　“我們現在需要思考的是，如何結束目前社區建設中出現的行政一體化模式，走出一條可持續發展的道路來。”陳偉東強調說。