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圓明園環(huán)保事件中的法律沉默
見習(xí)記者 陳 歡
上海報道
“圓明園的做法，是要把世界文化遺產(chǎn)，變成一個巨大的臉盆。”國家環(huán)保總局政策法規(guī)司法規(guī)處處長別濤毫不掩飾他對圓明園防滲漏工程的憤懣。
別濤還說即使他想代表國家環(huán)保總局當(dāng)被告也當(dāng)不上。“國家環(huán)保總局現(xiàn)在已經(jīng)出面關(guān)注此事(國家環(huán)保總局環(huán)境影響評價司有關(guān)負(fù)責(zé)人3月31日表示，圓明園湖底鋪設(shè)防滲膜工程至今未進行建設(shè)項目環(huán)境影響評價，應(yīng)該立即停止建設(shè)，充分征詢社會各界的意見，依法補辦環(huán)境影響評價審批手續(xù)。)，但誰能就圓明園事件提起環(huán)境保護行政公益訴訟，狀告環(huán)保或其他主管部門行政不作為呢？訴訟法是有限制的。”
雖然無數(shù)人在關(guān)心此事，圓明園作為全國乃至全世界人民共同的文化遺產(chǎn)，它受損害也許可以說所有人都是受害者，但卻沒有一個人可以訴諸法律因為沒有人符合原告的條件——直接受害人，沒有人可以提起環(huán)保公益訴訟。
法律的沉默
讓我們先回放一下圓明園事件。
3月22日，蘭州大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院生態(tài)學(xué)專家張正春在圓明園游玩時，發(fā)現(xiàn)湖底正在鋪設(shè)塑料膜，憑借職業(yè)敏感，他立刻意識到這是一次徹底的、毀滅性的生態(tài)災(zāi)難和文物破壞，決定阻止這一惡劣行為。
3月28日，人民日報五版發(fā)表文章披露此事。此后，許多媒體紛紛跟進報道，事情逐漸升級為“圓明園環(huán)保事件”。
3月29日，國家文物局表態(tài)，防滲漏工程沒有合法性。3月31日，北京市環(huán)保局表示，防滲漏工程未通過環(huán)保審批。4月1日，國家環(huán)保總局下達停工令，防滲漏工程正式被叫停。
其間，清華大學(xué)建筑學(xué)與城市規(guī)劃專家吳良鏞院士，自然之友會長、全國政協(xié)委員梁從誡先生，中國生態(tài)學(xué)會理事長王如松先生等均表態(tài)，認(rèn)為工程是一大災(zāi)難，應(yīng)該被叫停。
但是，通過回放我們不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，在整個事件至今，通過法律途徑解決問題似乎被排除在外，沒有人提出要告工程實施者破壞世界文化遺產(chǎn)，也沒有人提出要告環(huán)保局或者其他主管部門監(jiān)督不力。
其實，“非不愿也，是不能也。”圓明園事件所折射出的，正是我國環(huán)境保護公益訴訟制度缺位所帶來的無奈。
4月2日，在上海市律師協(xié)會和同濟大學(xué)中德學(xué)院、德國艾伯特基金會聯(lián)合舉辦“中德法制國家對話-中德公益訴訟法律制度比較研究”研討會上，多位學(xué)者、律師和政府官員就此問題發(fā)表看法，認(rèn)為我國應(yīng)盡快確立環(huán)境保護公益訴訟制度。
“只要有興趣不一定要有利益”
依照我國民事訴訟法的規(guī)定，只有直接受到權(quán)益損害的受害人才能作為原告，提起訴訟，環(huán)境法和相關(guān)法律的規(guī)定一樣。
別濤說：“文化遺產(chǎn)是國家的，甚至是世界的，影響到所有人的利益，范圍應(yīng)遠大于直接受害人，所以這就涉及環(huán)境公共利益的問題，應(yīng)該擴大環(huán)境公益訴訟原告的范圍，允許更多的人表達自己的意見，對不當(dāng)行政決定形成監(jiān)督。應(yīng)形成環(huán)境決策的科學(xué)化，使其更符合可持續(xù)發(fā)展的要求。”
他認(rèn)為，凡是受到不利影響的人都應(yīng)該有權(quán)利通過法律途徑表達要求，應(yīng)擴大原告主體的范圍，“至少應(yīng)擴大到利害關(guān)系人，甚至應(yīng)該擴大到，凡是有興趣的人，都可以提起訴訟。”
曾代理過多起公益訴訟，甚至直接上陣做過原告的吳鵬彬律師舉了一個簡單的例子解釋直接受害人、利害關(guān)系人和有興趣的人三者之間的關(guān)系。
“圓明園湖里有魚，鋪了防滲漏膜后，湖水無法循環(huán)自凈，變臟變臭，魚兒可能遭受生存危機。如果有人向法院提起訴訟，我要替魚說話，他就是有興趣的人。但這種訴訟目前在我國沒有。”
“如果一個人每天都到湖里釣魚維持全家人的生活，他發(fā)現(xiàn)魚越來越少，釣魚越來越困難，終于有一天釣到的魚不夠全家人吃，他到法院提起訴訟，他是利害關(guān)系人。”
“如果有一個人承包了圓明園中的某一塊水面，放養(yǎng)1000尾魚，結(jié)果因為鋪防滲透膜，水質(zhì)變化，魚兒都死了，血本無歸，他到法院提起訴訟，就是直接受害人。”
而圓明園事件的現(xiàn)狀是，盡管全人類的利益都受到了影響，但是，卻沒有任何一個人符合原告的條件。
在研討中，與會人士認(rèn)為有三類主體可擁有原告資格，一是有興趣的公民個人，二是相應(yīng)的國家機關(guān)，三是民間組織NGO。
這三類人中間，有興趣的公民個人被現(xiàn)有法律排除在原告范圍之外，而國家機關(guān)作為原告，在我國個別地方已經(jīng)有所嘗試。2003年四川樂陵市人民檢察院以公訴人的名義，起訴當(dāng)?shù)匾环欠捰蛷S，要求停止侵害、排除妨害、消除危險，后被獲得勝訴。
但這種模式推廣有難度。斯偉江律師認(rèn)為，首先檢察院擔(dān)任環(huán)境公訴人目前還缺乏明確的法律依據(jù)，個別地方試點還可以，全面鋪開的話，大部分檢察院不愿意沖破法律的界限。
最被大家寄予厚望的還是民間組織NGO。別濤說：“公民個人有興趣有愿望，但是沒有能力，檢察院有能力但是沒有興趣，又有興趣又有能力的，還是民間組織，環(huán)境公益訴訟需要民間組織的參與。”
“中華環(huán)境聯(lián)合會”將生
盡管被寄予厚望，但是現(xiàn)狀卻是NGO組織在環(huán)保公益訴訟中難以有所作為，這顯然不是他們的本意。
盡管有這些難處，綠色和平組織已經(jīng)算得上是民間環(huán)保組織中的“貴族”了。與會律師提出，現(xiàn)在大量的民間環(huán)保組織面臨的問題是設(shè)立和登記異常困難。我們國家規(guī)定，每個民間組織都必須有一個主管部門，而在機構(gòu)精簡的情況下，部門越來越少，要求每個環(huán)保組織都找一個“娘家”，實在不是一件容易的事情。
根據(jù)綠色和平組織中國項目總監(jiān)盧思騁的估計，全國的環(huán)保NGO數(shù)量在千個以上，這其中包括注冊過的正式NGO，也包括沒有注冊的NGO，還包括一些以公司的名義注冊，以NGO的方式運作的組織。“按照通例，NGO只要在民政部門注冊，然后通過年檢就可以開展活動了。過多的要求不利于政府對NGO管理，也不利于NGO在環(huán)保方面發(fā)揮作用。”
當(dāng)然也有迂回解決之道，別濤處長介紹，現(xiàn)在，國家環(huán)保總局正在為大家找一個“大娘家”。今年1月份，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)成立一個可能叫做“中華環(huán)境聯(lián)合會”的組織機構(gòu)(據(jù)悉，該組織將可能在四月份正式宣布成立)，其中特別設(shè)有一個維權(quán)部。別濤說：“維權(quán)部主要維護兩種人的利益，第一是在環(huán)境污染中受損害的人，第二是保護那些在保護環(huán)境的過程中，受到傷害的人。”
環(huán)保公益訴訟的法治期待
環(huán)境保護公益訴訟在我國寸步難行，原因遠不止原告范圍狹窄這么簡單。與會律師提出，行政機關(guān)的支持對環(huán)保公益訴訟很重要，因為污染源多是大企業(yè)大公司，在調(diào)查取證、法律援助等方面，如果沒有行政機關(guān)的支持，公民哪怕是環(huán)保組織，都很難和大企業(yè)抗衡。
讓人欣喜的是，現(xiàn)在環(huán)保法有了一些讓人鼓舞的新動向。2004年12月通過的《固體污染物防治法》規(guī)定，對環(huán)境污染的受害者，國家鼓勵法律援助機構(gòu)提供相應(yīng)的援助，如果有人向環(huán)保檢測部門提出檢測請求，環(huán)保部門又有檢測設(shè)備，就必須接受這種請求。
同濟大學(xué)高旭軍博士認(rèn)為，這對受害人是很好的支持，否則單憑受害人的力量，難以完成訴訟要求的證明責(zé)任。
2004年國務(wù)院還發(fā)布了一個關(guān)于淮河水污染防治的通知。要求相關(guān)部門為淮河水污染受害者提供法律咨詢服務(wù)。
別濤也承認(rèn)，這些僅僅是在環(huán)保單行法中引入非常有限的嘗試，直接的環(huán)境保護公益訴訟目前還沒有。但他同時透露，已經(jīng)列入全國人大立法計劃的水污染防治法有望獲得突破，首度引入環(huán)境保護公益訴訟機制，賦予直接受害人以外的公民、法人和其他組織以起訴權(quán)。
最根本的出路當(dāng)然還是在修改訴訟法。別濤說：“對原告的起訴條件，起訴資格的限制已經(jīng)過時了。”
修改法律還涉及到模式選擇的問題。斯偉江律師介紹，目前國際上通行的公益訴訟有兩種模式。屬于英美法系模式的美國的規(guī)定是，任何人均可代表美利堅合眾國對有損于美國公眾利益的行為提起訴訟，在獲勝以后，可以在訴訟收益中獲得一個相應(yīng)的比例作為獎賞。
另一種模式是大陸法系模式，代表是法國和德國。規(guī)定檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟，并可以上訴。
斯偉江說：“對于我們國家而言，不管采用哪種模式，向前走一步總歸是好事情。”
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