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特約記者 郭國松
香港報道
超脫的權力是成功的關鍵
就權力運作程序而言，ICAC直屬特首領導和指揮，不會被任何橫向的行政權力割裂，是一個縱向的、責任和權力非常清晰的反貪體系。
從1974年2月15日ICAC成立，至今已31年。香港從一個曾經遍地腐敗的城市脫胎為享譽世界的廉潔之都，ICAC為每一個香港人帶來的不僅是榮耀，它實際上早已成了這個國際大都市的“名片”。
多年來，ICAC的經驗一直是世界很多國家和地區反貪領域津津樂道的話題，人們希望知道，它是如何成功的，它到底用什么秘方治好了香港的貪污問題——香港所稱的貪污是一個廣義的法律概念，它泛指一切以權謀私、濫用權力的腐敗行為。
香港中文大學政治與行政學系教授王紹光說，在上個世紀六七十年代，當時內地甚少腐敗現象，有些香港議員藉此批評港英政府的殖民地政策，認為腐敗泛濫是統治無能的表現。在這種背景下，英國政府終于痛下決心治理香港的腐敗問題。
事實上，“葛柏事件”不過是導火索而已，其深層次問題，乃是當時的港英政府出現了前所未有的管制危機。港督麥理浩于1970年代初到任后，對港英政府在香港的管制政策進行了檢討，這個具有改革精神的港督隨后推行了一系列改革，并希望藉此改變民眾對政府的不信任。ICAC這種權力模式的出現，就是政府內部改革的重要組成部分。
從“港督特派廉政專員公署”這個名稱看，專員就是最高行政長官直接委派，并對其負責的反貪“欽差大臣”。
曾擔任ICAC其中一個監督委員會委員的香港城市大學公共及社會行政學系教授張炳良說，從憲制的角度看，ICAC的權力來源非常清晰，即直接受制于行政長官，但行政長官本身又不過問它的具體事務，使它非常獨立。它具有警察部門的權力，根據法律對貪污案件獨立行使調查權，能夠擺脫任何政府部門的干預。
從法律的角度，廉政專員雖然直接對行政長官負責，并且要出席立法會會議，接受議員質詢，但記者發現，廉政專員向行政長官提交的年度報告不涉及任何具體案件。從立法會的幾份會議記錄也可以發現，在涉及具體案件的質詢時，也只是根據案件是否符合公共利益而進行辯論，一旦涉及具體案件細節時，ICAC出席會議的主要官員往往以機密為由拒絕正面回答。
王紹光教授認為，ICAC的獨立性是被評論最多的話題，也被認為是它成功的主要因素。就權力運作程序而言，它直屬特首領導和指揮，不會被任何橫向的行政權力割裂，是一個縱向的、責任和權力非常清晰的反貪體系，多年的運作經驗被證明行之有效。
曾在ICAC工作20多年并擔任副廉政專員的郭文緯先生說：“有時候，會有官員找我們說情，但根本不用理他們，因為他們管不著我們。”
這或許就是當初在設計ICAC這一制度模式時，并沒有將其列入公務員體系的原因。這樣，它雖然行使公權力，且從權力的性質而言，屬于行政性權力，但卻不受公務員制度的約束，香港公務員事務管理局也管不到ICAC。同時，ICAC的經費預算完全來自財政撥款，除接受審計署的審計和立法部門、獨立機構的監督外，沒有任何部門和官員可以卡住它的經費撥付情況，這使得它成為一個高度獨立的執法機構。
ICAC的“殺手锏”
依靠嚴刑峻法打擊腐敗并不難，真正難的是設計一套讓人無法腐敗的制度，達到從源頭上預防腐敗的目的；而從觀念上建立一種全民廉潔的社會文化，更不是幾天幾年所能做到的事情。
ICAC成立后，僅用了短短3年左右的時間，就使得過去多見的集團式貪污現象基本絕跡。
作為ICAC的成功之道，這里不能不說到30年前在香港實行的一項特殊反貪政策：任何政府雇員如果擁有與收入不相稱的財產而又無法提出合理解釋，即屬違法；任何政府雇員未得行政長官許可而接受禮物或一定數額的貸款，即使沒有貪污動機的證據，也屬違法。
上述分別列入《防止賄賂條例》第3條和第10條的規定，在當時爭議極大，因為，在英國的法律中并沒有這樣的條文。葛柏逃回英國后，就是以此為理由進行辯護的。
后來，這兩項條款不僅被公眾所接受，而且成為打擊公務員貪污的重要武器。執法的高壓對貪污行為產生了極大的威懾作用，ICAC也在不斷強化這一觀念：不要伸手，伸手必被捉！
一方面是嚴酷的法律、“六親不認”的ICAC、獨立且不留情面的司法，另一方面是優厚的待遇，對公務員來說，除了廉潔守法，別無選擇。
從1970年代中期開始，港英當局實行公務員管理制度現代化，逐步提高了公務人員的待遇，而警察等紀律部隊的待遇更高。同時，將從個人工資中拿出一小部分，連同政府承擔的大部分，作為退休金一起存入專戶，退休時既可以一次性提取，也可以每月領取，確保其生活水平不會因為退休而降低，且級別越高，退休金就越高。但是，根據香港法律，公職人員一旦被判刑，所有的退休金都將被取消，即便是受到紀律處罰，也要被扣罰或全部沒收。
由于香港公務員的待遇本身非常高，所以，公務員級別越高越不敢腐敗。
與高薪制度相對應的是ICAC“零度容忍”的反貪政策。原副廉政專員郭文緯對“零度容忍”的定義是：無論大貪還是小貪，100元、10元，甚至1元都要處理。根據相關規定，在ICAC接獲的舉報中，如果犯罪行為顯著輕微，或者檢控不符合公共利益，也會將材料轉交公務員事務管理局等部門，進行紀律處分。
對貪污行為的“零度容忍”政策，使貪污的成本極其昂貴。張炳良教授認為，這會促使貪污者在動貪念的時候，計算一下成本，權衡利弊得失，至少大量的小額腐敗案件可以避免。
高級警司冼錦華一案，就是因其貪圖“一時痛快”，不僅葬送了大好前程和優厚的待遇，而且失去300多萬港元的退休金，并最終淪為階下囚。
盡管對貪污行為的打擊非常嚴厲，但張炳良教授仍然認為，貪污從根本上還是體制問題，在這方面，廉署就像一個顧問，為政府部門設計規范的沒有漏洞的制度，所有公共服務的程序都是公開透明的，將制度性腐敗的機會降到最低點。
據介紹，ICAC的防貪部門是由專業技術人員構成的，2003年，它僅為政府部門和公共機構所做的審查項目就達到101項，涉及范圍包括公共采購程序、招標、執法工作、合約管理、注冊制度、建筑和維修工程及公共基金計劃等。
ICAC在嚴厲打擊貪污腐敗和進行制度設防的同時，并沒有忽視宣傳教育的作用。在記者所接觸到的香港本地人士中，認為ICAC這30年來宣傳教育的最大成果，是徹底改變了香港人的觀念，將誠信變成了一種大眾文化。
香港是一個高度商業化的社會，在商業文化氛圍中，類似于“法官不受賄也能公正辦案”的廉價宣傳必然讓人嗤之以鼻。因此，對于孩子，ICAC的宣傳教育著眼于長遠，從培養孩子們純潔的心靈開始；而對成人，在不斷敲擊警鐘的同時，更多的則是以務實的手段進行宣傳。比如，如果你的家里有公職人員，你就必須要知道如何防止利益沖突；如果在私營機構工作，也要明白什么情況下才能收取傭金……
ICAC專門做過一項民意調查，以0分為絕對不能容忍，10分為完全可以容忍的評分方式，測試市民對貪污的容忍度，結果發現，市民的容忍度僅為1.3分。
ICAC的經驗從另一個角度說明，依靠嚴刑峻法打擊腐敗并不難，而真正難的是設計一套讓人無法腐敗的制度，達到從源頭上預防腐敗的目的；其次，從觀念上建立一種全民廉潔的社會文化，更不是幾天幾年所能做到的事情。
無論是預防還是宣傳教育，這種正本清源，潛移默化的工作，雖然不如抓一批貪官送進大牢來得痛快，但是若不重視預防教育，則必然是制度疏于防范，腐敗土壤肥沃，貪官前腐后繼。
制衡ICAC
為了防止ICAC成為獨立王國，制度設計者們為它量身定做了一整套監督程序和機構，包括四大監督組織和一個獨立的“廉政公署事宜投訴委員會”。
如果單純從權力架構上看，ICAC確實具有超乎尋常的權力，但這只是一方面。為了防止它成為獨立王國，制度設計者們為它量身定做了一整套監督程序和機構：
一是對ICAC進行全面監察的貪污問題咨詢委員會。它不僅負責就貪污問題向廉政專員提供意見，而且可以對ICAC在執行職務、人事編制、行政事務、開支預算、內部紀律處分等多方面進行監督、審查。
二是監督執行處的審查貪污舉報咨詢委員會。廉政專員必須向它報告所有的貪污舉報及如何處理、調查時間超過1年或需要動用大量資源的個案、保釋超過6個月的個案、已完成調查的個案、檢控的結果及其后上訴的情況、廉政專員授權進行搜查的次數及理由等等。
三是監督防貪處的防止貪污咨詢委員會。負責聽取和要求廉署報告有關政府部門、公共機構及私營機構在工作常規和程序上可能助長貪污的地方，并向廉政專員建議應予以審查的項目和審查的先后順序，研究防貪處對有關機構所作的審查報告的可行性等。
四是監督社區關系處的社區關系市民咨詢委員會。它既監督社區關系處的工作，同時也是該處的一個智囊。
這4大委員會的成員主要是由行政長官從社會各界的名流中選任的，與ICAC毫無干系。曾擔任貪污問題咨詢委員會委員的十屆全國人大代表溫嘉旋先生對記者說：“監督委員會是完全獨立的，為公共利益服務，與自己的利益沒有關系，能夠做到公平公正，監督廉署的權力。”
除上述4大監督組織外，還有一個獨立的“廉政公署事宜投訴委員會”，負責處理針對ICAC人員的非刑事投訴。
專家們分析，設計出這樣的監督模式，既不會影響ICAC行使權力的超脫性，確保它始終是一個不受其他權力干預的獨立反貪機構，同時，又能夠時刻監督它，防止它濫用權力。
張炳良教授說，所有的獨立調查機構都有一套機制對其進行約束，包括FBI也有。其次，社會在支持ICAC工作的同時，對它本身也有很大的監督，早些時候廉署搜查報社的行動引起強烈反應，實際上也是社會對它的監督在起作用，而民眾在對廉署行使權力具有質疑時，也會尋求司法的幫助。從它成立以來，沒有發生嚴重的濫用權力丑聞，說明對它的監督是有效的。
如果說幾個委員會對ICAC的監督是“軟性”的，那么，制度性程序對它的制衡則更為重要。ICAC只是一個調查機構，是否達到檢控的標準，要由律政司說了算，至于定罪，那是司法的權力。調查權與檢控權分開，被認為是制約ICAC權力的最重要手段，這使得它不能為所欲為。
不僅如此，廉政專員和處長級人員還要經常接受立法議員的質詢，用專員黃鴻超先生的話說：“幸運(過關)的(情況)不是太多，有時候被反復盤問”，而傳媒的監督更是無處不在。
王紹光教授認為，ICAC這樣的部門雖然非常獨立，但它仍然受到來自社會的監督，如果出現大的問題，還是有力量去制衡，所以，對權力真正的制衡力量來自公眾。
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