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作者：文/泠風(fēng) 轉(zhuǎn)貼自：本站原創(chuàng)
民營(yíng)資本最先進(jìn)入的是發(fā)電領(lǐng)域，標(biāo)志就是2002年3月國(guó)務(wù)院關(guān)于電力體制改革的決定。廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，拉開了民營(yíng)資本正面進(jìn)入這一領(lǐng)域的序幕，而且是從中小型水電，這一清潔能源領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶诘模攸c(diǎn)也多集中于四川、浙江、廣西、貴州等水資源豐富的省份。
短短幾年間，民營(yíng)資本在發(fā)電領(lǐng)域的比例有了很大突破。這里有一組數(shù)據(jù)：1990年，當(dāng)時(shí)外資、國(guó)有的比例分別為12.2%、87.8%，而民營(yíng)資本為零。到2004年底，外資、國(guó)有、民營(yíng)比例分別是7.5%、90%、2.5%(公開數(shù)據(jù)顯示，這一比例為2%～3%，這里取其平均值)。從1985年到現(xiàn)在，20年間，外資所占比例為7.5%，國(guó)有變化不太，民營(yíng)資本則由零變?yōu)?.5%，而且主要集中在近兩年。民營(yíng)資本雖然是后來(lái)者，但勢(shì)頭很旺。
民營(yíng)資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域的最大好處是，提高了行業(yè)的運(yùn)行效率、投資率，使整個(gè)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和活力有了提高。盡管，這點(diǎn)在目前電力緊缺、無(wú)論什么樣的成本下，發(fā)的電都可以賣掉的情況下，顯得還不夠明顯，但未來(lái)，隨著電力供需平衡，甚至供大于需、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)等情況的出現(xiàn)，民營(yíng)資本的優(yōu)勢(shì)會(huì)越來(lái)越充分體現(xiàn)。據(jù)悉，以千瓦5000元的成本計(jì)算，民營(yíng)資本可以降低1000元，成本降低達(dá)20%。競(jìng)價(jià)上網(wǎng)時(shí)代，如果發(fā)電成本過(guò)高，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)競(jìng)價(jià)，無(wú)論什么背景的企業(yè)，該淘汰的都得淘汰。無(wú)疑，民營(yíng)資本在這方面具備天然的優(yōu)勢(shì)。
但似乎，民營(yíng)電力也開始出現(xiàn)了問(wèn)題。近兩年，民營(yíng)電力，特別是在小水電領(lǐng)域，發(fā)展神速。于是，各種質(zhì)疑開始出現(xiàn)。主要集中在兩大方面，其一，民營(yíng)小水電總投資額的80%依賴當(dāng)?shù)劂y行貸款，這樣極易引發(fā)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)；其二，由此帶來(lái)的圈河運(yùn)動(dòng)，將對(duì)國(guó)家的水資源帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p壞，一方面降低了旅游資源的深入開發(fā)，同時(shí)，也對(duì)周邊的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害。
民營(yíng)資本通常先測(cè)算總投資額，一般會(huì)拿出10%作為資本金，地方政府通常會(huì)安排另外10%的配套資金，剩下的總投資額的80%是當(dāng)?shù)劂y行貸款。風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)存在。但有這樣風(fēng)險(xiǎn)的，又何嘗民營(yíng)電力一家，其他的資本同樣存在類似的風(fēng)險(xiǎn)。說(shuō)到底，這是一個(gè)電力投資體制的范疇，按照電力企業(yè)投資主體的原則，應(yīng)該是誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。既然民營(yíng)資本、地方政府、銀行都介入了，那無(wú)論將來(lái)發(fā)生什么，三方都脫不了干系，該承擔(dān)責(zé)任的就要承擔(dān)責(zé)任。
另外，圈河的也不只民營(yíng)電力一家，君不見，原來(lái)以火電見長(zhǎng)的外資也開始準(zhǔn)備大舉進(jìn)入水電，國(guó)有背景的公司更是大規(guī)模大范圍的圈河。但這個(gè)問(wèn)題，更涉及社會(huì)型監(jiān)管，即政府如何從整個(gè)國(guó)家、社會(huì)、公眾的利益去監(jiān)管。
而這正是考驗(yàn)國(guó)家政府監(jiān)管手段的關(guān)鍵時(shí)刻。從目前電力體制改革看，行政機(jī)構(gòu)更應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管而放松經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管。進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)型監(jiān)管，意味著只審批關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、影響環(huán)境資源、涉及整體布局的重大項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目及限制類項(xiàng)目，其他電力建設(shè)項(xiàng)目可將原來(lái)的行政審批制變?yōu)閭浒钢疲赏顿Y主體自行決策，依法辦理用地、資源、環(huán)保、安全等許可手段。減少行政審批，政府監(jiān)管需轉(zhuǎn)型。
從目前看，民營(yíng)資本占2.5%是一個(gè)非常敏感的比例。如果境遇不錯(cuò)，那么會(huì)有更多的民營(yíng)資本進(jìn)入，2.5%的比例會(huì)迅速提高，反之，如果這已經(jīng)進(jìn)入的2.5%，境遇不好，其所起到的示范作用會(huì)很大，甚至將決定民營(yíng)資本電力的未來(lái)。
馮飛：電改“告急”
作者：孫瑞華 轉(zhuǎn)貼自：本刊記者
電力體制改革的序幕早在2002年就拉開了，包括廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，只是最近兩年有些停滯。對(duì)此，一些民營(yíng)資本表示憂慮。一方面，民營(yíng)電力項(xiàng)目的行政審批程序依然繁瑣，相比五大國(guó)有發(fā)電公司所屬項(xiàng)目的審批要復(fù)雜得多；而且，即使進(jìn)入國(guó)家允許的發(fā)電領(lǐng)域，具備發(fā)電能力，也并不能保證兩大電網(wǎng)公司一定會(huì)買他們發(fā)的電。目前，處于電力短缺情況下，問(wèn)題尚不很明顯，但是，未來(lái)特別是2006年以后，由于多種原因，當(dāng)電力開始出現(xiàn)供大于求時(shí)，誰(shuí)家的電能上網(wǎng)，誰(shuí)家的電不能上網(wǎng)，民營(yíng)企業(yè)心里更是沒(méi)底兒。
當(dāng)初，之所以允許民營(yíng)資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，除了解決供電短缺之外，還有一個(gè)更重要的原因，就是打破壟斷，提高整個(gè)電力行業(yè)的運(yùn)行效率、投資效率，進(jìn)而提高整個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和活力。但依現(xiàn)在的情況，似乎還沒(méi)有達(dá)到當(dāng)初設(shè)想的目的。那么在接下來(lái)的電力體制改革中，為進(jìn)一步發(fā)揮民營(yíng)資本的效率作用，政府在監(jiān)管方面應(yīng)該特別注意哪些？為此，本刊記者走訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)馮飛博士。
記者：最近幾年，電力一直短缺，各地拉閘限電時(shí)有發(fā)生。那么，電力短缺背后真正的動(dòng)因是什么？目前，處于電力短缺狀況下，是否還要進(jìn)行電力體制改革？
馮飛：電力長(zhǎng)期制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅在1998年前后，出現(xiàn)了為期不長(zhǎng)的供需平衡，甚至局部過(guò)剩，但，那是較低水平、短時(shí)間的。
近幾年，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增長(zhǎng)速度的加快，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的變化，主要是重化工業(yè)加速發(fā)展，出現(xiàn)了新一輪的電力短缺局面。
新一輪電力短缺的原因，主要是由體制性的，包括管理體制、電力發(fā)展機(jī)制而導(dǎo)致的。
從歷史上看，解決電力短缺的思路恰恰是體制改革。新一輪電力短缺的根源，實(shí)際上是政府的管理體制及電力發(fā)展機(jī)制上的問(wèn)題所引發(fā)的。無(wú)論電力是否出現(xiàn)短缺，電力體制改革仍然是下一步解決電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵，更是消除電力供應(yīng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生制約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
只是，在目前電力短缺的背景下，宜采取相對(duì)謹(jǐn)慎的辦法，先試點(diǎn)，再推進(jìn)。
記者：電力體制改革對(duì)民營(yíng)資本會(huì)有哪些機(jī)會(huì)？
馮飛：電力工業(yè)，國(guó)有絕對(duì)控制長(zhǎng)期沒(méi)有得到改變，國(guó)有占主導(dǎo)、包辦的局面沒(méi)有打破，帶來(lái)的問(wèn)題是運(yùn)行效率偏低。最近，出現(xiàn)了一些電力短缺，也出現(xiàn)了一些民營(yíng)資本進(jìn)入的案例，這樣的案例出現(xiàn)非常可喜，但是，還沒(méi)有形成一定的氣候。
打破國(guó)有獨(dú)占的局面，鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到電力工業(yè)，一方面是增加電力供應(yīng)，解決短缺的問(wèn)題，但最主要的還是提高行業(yè)的運(yùn)行效率、投資效率，提高整個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和活力。
從整個(gè)電力體制改革的角度看，對(duì)非公經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入也創(chuàng)造了比較好的體制條件。從發(fā)、輸、配、售幾大環(huán)節(jié)來(lái)看。首先，垂直一體化壟斷格局已被打破，發(fā)電和電網(wǎng)分開。
在輸配電領(lǐng)域，民營(yíng)資本進(jìn)入還是比較難的，特別是輸電環(huán)節(jié)，屬于國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，民營(yíng)怎么進(jìn)入，還有爭(zhēng)論。民營(yíng)資本進(jìn)入，最好的切入點(diǎn)是在配電環(huán)節(jié)，具備可操作性，特別是一些小城市的獨(dú)立配電網(wǎng)。配電改革，是檢驗(yàn)電力體制是否構(gòu)成一個(gè)有效的競(jìng)爭(zhēng)的最關(guān)鍵的考核指標(biāo)。
在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生獨(dú)立的售電公司，從改革的進(jìn)程上看，是下一步要做的事。可能要在“十一五”期間做試點(diǎn)，真正要鋪開，還要到“十一五”后期，才會(huì)有些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在這個(gè)環(huán)節(jié)，民營(yíng)資本進(jìn)入，目前時(shí)機(jī)還不成熟。現(xiàn)在時(shí)機(jī)成熟的是發(fā)電和配電。
記者：如何保證民營(yíng)資本進(jìn)入之后得到公平待遇，如何競(jìng)價(jià)上網(wǎng)？
馮飛：關(guān)鍵要加強(qiáng)電力市場(chǎng)模式的試點(diǎn)。
對(duì)于一個(gè)普通的發(fā)電公司，存在買方壟斷，而對(duì)于終端用戶而言，存在著賣方壟斷，這樣的結(jié)構(gòu)還不是競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。未來(lái)，打破單一買方，應(yīng)該是一個(gè)比較緊迫的任務(wù)。目前正在進(jìn)行的大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)，正是要解決這個(gè)問(wèn)題。
記者：種種跡象表明，未來(lái)電力監(jiān)管職能可能會(huì)從現(xiàn)在的綜合部門(發(fā)改委)轉(zhuǎn)向電監(jiān)會(huì)，監(jiān)管范圍也從小監(jiān)管變?yōu)榇蟊O(jiān)管，是否意味著監(jiān)管的轉(zhuǎn)型？
馮飛：電力監(jiān)管體制的改革，并不是簡(jiǎn)單的政府職能搬家的問(wèn)題，不是從經(jīng)濟(jì)綜合部簡(jiǎn)單地移植到現(xiàn)在的電監(jiān)委，最主要的是涉及職能的轉(zhuǎn)型，也就是監(jiān)管轉(zhuǎn)型。
電力長(zhǎng)期的大起大落、不穩(wěn)定、短缺，最關(guān)鍵的問(wèn)題是政府職能的改革不到位。對(duì)電力發(fā)展的干預(yù)過(guò)多，對(duì)電力是否過(guò)剩、存在短缺，完全是憑政府的判斷能力。
監(jiān)管對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)嶄新的話題。盡管過(guò)去，政府對(duì)包括電力在內(nèi)的其他壟斷性行業(yè)，也進(jìn)行過(guò)比較嚴(yán)格的管理，但那不是現(xiàn)代監(jiān)管的理念，而是政府控制，直接管辦結(jié)合的方式，既管，又直接去運(yùn)行，比如原來(lái)的電力部，既是管理部門，又是電力的運(yùn)營(yíng)部門。
電力體制改革是探討中國(guó)現(xiàn)代監(jiān)管制度建立的一個(gè)先行部分。
目前，成立了國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，但其存在先天不足，因?yàn)樵诒O(jiān)管職能的劃分上沒(méi)有到位，造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管手段不足，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格監(jiān)管。目前，市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格監(jiān)管依然保留在國(guó)家的綜合部門。由于職能的先天不足，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)有名無(wú)實(shí)，監(jiān)管存在比較大的問(wèn)題。
電力這個(gè)行業(yè)，帶有對(duì)壟斷行業(yè)建立現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)制度探索的性質(zhì)，如果監(jiān)管問(wèn)題解決不好，是令人失望的，對(duì)下一步進(jìn)行其他壟斷部門建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，可能會(huì)碰到一定的難度。
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