財政部擬立法規范地方變相發債 避開修改預算法

　　作者：胡家源趙剛

　　“針對一些特定的項目來發行市政收益債券，我們認為是可行的。”3月24日，財政部財政科學研究所副所長劉尚希在接受本報記者采訪時表示。

　　雖然財政部并沒有在提交十屆全國人大會議的報告中論及地方公債，但據知情人士 透露，地方“變相”發債所引發的或有債務問題有可能是財政部致力尋找的改革突破口。

　　盡管為促成地方發債而呼吁修改《預算法》的聲音漸高，但劉尚希認為，問題切入點不是應不應該修改《預算法》中關于禁止地方政府發行債券的條款，而是要“盡快地對既不是地方公債又不是企業債券的市政收益債券進行立法，提供可操作的法律規范。”

　　“準”地方債默認放行

　　3月24日，周漢民正在日本愛知縣的“愛知世博會”上為中國館開放展區致辭，作為上海世博會協調局副局長，來自中國的他和同仁們希望從日本這屆世博會上學到更多東西。

　　不過，對于上海世博會突破1000億元的最終融資規模以及首期380億元的大單，周漢民此行的意義顯得不那么重大。在眾多融資方案中，由于企業上市工程浩大，而銀行貸款又有相當多的利息和政策局限性，上海對發行債券寄予很大的期望。

　　為了繞開《預算法》的限制，“上海可以采用一種變通的方式，即準市政債券。”上海昊理文律師事務所合伙人傅明建議，通過設立隸屬于政府的企業作為融資平臺發行債券，政府對相關債券的兌付提供隱性擔保。

　　據知情人士透露，目前這一建議正在上海市政府的考慮之中。而這正是劉尚希所說的“市政收益債券”。事實上，這種既非企業債券也非地方政府公債的形式早已被默默放行了。

　　1月18日，財政部科研所在新近的一份研究報告中指出，盡管《預算法》明文規定地方政府不具有發行地方公債的權力，但“通過政府特定的市場機構(如市政建設公司)發行市政收益債券并沒有被禁止，實際上已經廣泛存在，并在不斷地擴大。”

　　一個最明顯的例子便是2003年3月，曾被北京市政府寄予厚望的“奧運市政債券”發行申請被中央駁回后，被稱為“準市政債券”的首期20億元“奧運工程企業債券”順利獲批。

　　雖然反對目前情況下地方發債權的貿然開放，劉本人還是認為“市政收益債券”是現實存在的，“而政府的這種融資需求主要集中于大型項目和基礎設施建設，這種市政收益債券和地方公債是完全不同的兩種概念。”劉尚希對記者如是說。

　　隱蔽舉債的風險

　　其實，發行地方債已納入中央視線，然而改革方案卻被多次推遲。2004年4月就有媒體報道稱，有關部門已經召開了專門會議討論如何推進地方發債，同時國研中心宏觀經濟研究部也已開始討論實際操作層面上的問題。

　　“但對于地方債‘開禁’的時機，中央政府還是存在種種顧慮，最主要是擔心無法控制地方政府的發債規模，難以承受債券償付風險導致的經濟和社會動蕩。”

　　但與此同時，地方政府在《預算法》約束下的“隱蔽融資”卻如平靜水面之下的暗流涌動。2004年初，財政部駐山東省監察專員辦在異地專項調查中發現，成都市青羊區曾在1992年至2001年10月間違規發行地方政府債券3.75億元。

　　“盡管中國目前還沒有正規的地方債券或市政債券，但仍有不少地方政府在以各種形式變相發行公債。”劉尚希在報告中指出，有的通過信托投資公司、市政建設公司作為發債主體發行公債，有的則以政府基金的名義向社會借錢，由地方財政提供擔保，從而形成了政府的或有負債。

　　據粗略統計，中國全部地方政府債務至少在10000億元以上，并且絕大多數都屬于隱性債務。近10年來，中國省一級財政總體上是赤字運行，省級財政缺口占GDP的比重，總體上呈上升趨勢——由1994年的3.7%增加到2003年的6.3%。

　　“這類或有負債脫離了財政體系的監督，實際發生時卻不得不從財政中列支，其中存在很多不規范的運作，雖然解決了城市建設中的一些現實問題，但容易構成潛在的財政風險。”劉尚希表示。

　　發債權的變異之憂

　　“一旦財政部開始規范地方變相發債，就等于將地方政府的或有債務公開化、透明化，這對于地方財政不能不說是一個考驗。”一位不具名的財稅專家表示。

　　更重要的是，由于缺乏制度規范和程序約束，市政收益債券作為地方政府的或有負債可能大部分轉化為地方政府的直接負債。“一旦當地方政府也難以清償債務的情況下，中央政府財政就不可避免地成為‘最后的支付人’，承擔最后的清償義務”。

　　在現行政績考核導向下，區域之間的“發展競爭”日益激烈，市政收益債券的功能可能會由此而發生變異，不僅利用這個工具為公共事業和公益事業融資，而且也為競爭性領域的一些項目來融資，涉足可以由市場配置資源的領域。

　　“在一些希望實現跨越式發展的地區，政府替代市場的傾向十分明顯。”劉尚希指出，這樣市政收益債券就會變為政府隨意干預市場的工具，擴大政府對經濟的直接干預。

　　“最根本的問題在于它會加劇‘政企不分’的狀況，雖說市政收益債券不以政府信用和稅收來作擔保，但與之密切相關的公共項目或公益項目都是由政府來決定的，這意味著其資源的配置也主要是由政府來決定。”中國人民大學行政學院教授毛壽龍指出。

　　也有專家指出，對于中央政府來說，最難以放行市政收益債券的原因在于，它可能導致宏觀調控失效。

　　當地方擁有市政收益債券發行權的情況下，中央的財政和稅收兩大政策都會受到影響。“而現階段的市場參數還不具有充分的有效性，宏觀調控還離不開行政手段。若地方擁有發行市政收益債券的權力，則行政性的宏觀調控也將大打折扣。”