首都中央行政區外遷之爭

　　今天，行政和經濟手段已很難阻止公民的流動，也難以強迫居民遷徙。因此，如何讓數百萬人按美妙的規劃重新布局，是北京未來的關鍵

　　-本刊記者／胡玲

　　“首都中央行政區的搬遷，現在著急不了，”李京文說,“但是方向肯定是對的。”

　　在為此次《北京城市總體規劃》做論證的27個專題研究中，北京工業大學的李京文教授領銜“首都中央政府行政區空間布局研究”。

　　這項成果最終并沒有寫進規劃，李京文說，因為“牽扯到好多單位的利益”。

　　但是在這一輪北京規劃論爭中,中央政府行政區的遷移問題，仍然成為公眾關注焦點。北京市政府官員隨后多次出面否定了近期外遷的可能。

　　不過，外遷的遠景并沒被否定。北京市規劃委主任陳剛說，要視人流和人口對行政需求的增長，時機適當時，再仔細研究是否外遷、以何種形式外遷等問題。

　　中央行政區外遷之爭

　　中央行政區外遷，只是未來北京空間布局調整的諸多設想之一。

　　趙燕菁，中國城市規劃設計研究院城市規劃與理論與歷史名城研究所所長，早在2004年11月中旬，就下了這樣的預言：如果北京的行政功能不外遷，包括行政功能在內的所有機構和個人的效率會繼續降低。

　　北京市區建成區面積為490平方公里，李京文的課題組調查顯示，中央機關及其附屬單位占地170多平方公里，超過北京中心區的建成區面積的1/3。

　　一個現實問題是，這些占地廣闊且集中在長安街、二環、三環等黃金地段的 “大院”，形成了對北京中心城區交通的障礙性隔斷。

　　“汽車沒法從這些大院通過，所以北京的交通只能靠幾個主干道，堵塞是不可避免的。”李京文說， “不解決這些大院的問題，北京市交通改善的難度很大”。

　　另一個問題是這些單位布局分散。李京文說，自從1950年由梁思成、陳占祥聯合提出的在北京西郊集中建設“中央人民政府行政中心區”的建議未被采納之后，北京市對中央政府的行政用地實際上是沒有一個真正意義上的“規劃”的。

　　“用地是一個一個批下來的，各個部委‘滿城建’，怎么方便怎么建，互相離得很遠。全國來辦事的人要跑遍全市，效率自然低下。”

　　顯然，這樣的分布也人為地增加了人流和車流。

　　占城市空間重中之重的中央行政區的布局，在何時，往何處，在多大程度上實現“遷移”，已是決定未來北京城市走向不可回避的問題。

　　“我們主張，除了中南海、天安門那邊的大院出于歷史原因，并考慮到保密和安全的因素不能動外，建議其他的中央機關，包括北京市的一些單位，適當往東集中起來”，李京文教授說。

　　“各個機關集中搬遷到新城，政府辦事效率提高的同時，中心城就會騰出好多地方，用來改善交通，增加綠化面積，用來做文化、教育、人居等，北京的城市發展就會有一個大的變化。”

　　然而，這些想法并沒有寫入跨度至2020年的規劃，決策者認為，搬遷的時機并未成熟。

　　《北京城市總體規劃》修編辦公室主任談緒祥明確表示：“在未來的若干年內，并不鼓勵大規模地遷移某些辦公區，不鼓勵利用政府的財政投資行為來拉動城市的建設，因為把政府辦公區的建設作為城市發展的增長點這種方法越來越不可取了。”

　　然而規劃中，還是對行政辦公的發展和合理布局在空間上預留了一定的區域。

　　《規劃》中提到：“調整優化中央行政辦公用地布局。根據分散與集中相結合的原則，通過土地置換整合，形成組團式、相對集中的布局模式。在南苑或通州潮白河與北運河沿線的地區預留行政辦公用地。配合駐京部隊通過積極調整，探索基地化建設的發展模式，并為實施調整預留用地，為促進城市發展和提高辦公效率，積極引導北京市行政辦公用地布局的調整。”

　　李京文認為，目前中央行政區搬遷的時機尚未成熟的原因是：第一，在新城建設行政辦公配套設施需要一大筆資金，還需要在財力上作進一步的積累；第二要使各單位服從整體的利益，放棄自己的一些方便，還會有一些阻力。如果住宅、供水、供電、交通、通訊、娛樂場所、學校、醫院不配套，大家就更不愿意去了。

　　衛星城何以成睡城

　　對中央行政辦公區外遷的熱議，反映出各方對疏散北京中心城區人口和功能的期待，也反映出試圖將聚集城中的人們遷出所能遭遇的阻力。

　　這些的努力一直在進行。1993年的上一版北京總體規劃就提出了疏散舊城區人口的計劃。

　　但北京城的發展史告訴我們，在積累起相應的條件并尋找到合適的方式前，這種讓人們向外遷徙的努力，通常是事倍功半，甚至事與愿違。

　　“望京成了睡城，亦莊成了空城。”這是對北京十多年來的衛星城建設的失敗最尖銳的表達。建設衛星城，也一度是試圖疏散中心區人口的手段。

　　但人們發現，亦莊，這個新興衛星城每天的繁榮時間不過兩個小時，其余時間，人們不是在城中睡覺，就是在路上奔波，早上趕往市中心上班,傍晚下班趕回亦莊休息。

　　同樣的狀況，也在京北的回龍觀和京東的望京被復制，前者的人口規劃為70萬人，都已經是一個城市的規模。

　　據統計，北京的衛星城所吸引的居住人口，90%來自衛星城所在區縣和外省市。而來自北京市其他區縣的人口僅在10%左右，其中來自市區(包括城近郊區)的居住人口更少。

　　“住在亦莊高檔樓盤里的城市中產階級，每天要跑到城里去上班；在亦莊上班的藍領工人，卻買不起亦莊的房子。”北京經濟開發區城市規劃和環境設計研究中心主任葉大華說，亦莊原來在產業的發展和居住之間并沒有特別統籌考慮起來。人們難以在此找到就業機會，只能重返城內上班。

　　這樣，人們不僅疲于奔命，還將來往城市與郊區的道路堵塞了起來。

　　新城何來吸引力

　　20世紀二十年代，在發達國家的一些大城市郊區出現“睡城”后不久，工作群體晝夜鐘擺式流動的不經濟很快便顯現出來。

　　在“有機疏散”理論的推動下，人們開始在新城中增添一些工作崗位和服務設施，使一部分居民能就地工作，從而有效減少了部分往返交通。這一理念被20世紀80年代的新都市主義所承襲，進而提出“實現居住地與工作地的統一”的主張。

　　實現“職住平衡”的前提，是新城要承擔中心城的部分功能，集聚新的產業和功能，才能提供使人口就地平衡的就業崗位。這也正是北京新版規劃中努力的方向。

　　根據新版規劃的要求，亦莊新城將大幅度引導人們實現居住和就業能共同在一個地區完成。

　　它將引導電子、汽車、醫藥、裝備等高薪技術產業與現代制造業，以及商務、物流的發展。葉大華說，亦莊將通過這些產業和功能的發展來集聚三類人：一是中心城中高素質的企業管理人才；二是符合開發區內企業需求標準的未來外地來京就業人員；三是開發區周邊的藍領工人。

　　“隨著開發區就業和居住的人氣都不斷地提升，第三產業繁榮起來并帶來相應的就業人口的前景是完全可以預計的。”

　　北京市社會科學院城市問題研究所副研究員葉立梅說：“只有新城獨立的功能逐步地自我完善配套起來，公共基礎設施建設，水、電、煤氣等能源供應，交通、通訊、醫療、教育、商業、文化、娛樂等方面的水平接近于中心城區的水平，并在環境、綠色空間、文體設施等方面有所特色的時候，人們才會樂于并安于生活在新城之中。”

　　另一方面，“新城只有在人口政策和城市化管理體制上走出一些創新之路，才會對中心城區人口，尤其是對非北京市戶籍的中心城區人口，產生一定的吸引力。” 中國人民大學區域經濟與城市管理研究所所長葉秀山說。

　　葉秀山是這次北京規劃“新城發展政策研究”的領銜專家，他在通州做調查時發現：轄區內的區外人口和外地人口所占比例非常大，這些人或者較長期地居住在通州，或者已經在通州買房安家，但是他們的戶口不在這里。所以這部分人從社會管理的角度來講是失控，他們都是誰，他們有多少，政府部門所知甚少。

　　陳秀山及其課題組建議：新城在人口管理方面，除了原有的戶籍制度外，應該探索“人口登記制度”和“就業移民制度”。

　　“人口登記制度”是指凡是在新城居住一定時間，如半年以上的居民，公安機關和居委會都要對其進行登記，將他們納入新城的社會管理中去。而對于那些在新城內擁有一份穩定的工作，已經工作了3～5年，或者擁有一份相對長期的工作合同，能夠連續繳納保險和稅收的人，他們就具有了申請成為“就業移民”的資格。他們不單單被納入新城的社會管理，而且可以在很多方面享受新城的“市民待遇”。

　　陳秀山說：“這不僅可以解決由于原來的管理空白所引發的治安等很多社會問題，更主要的是在給這些人以安全感和社會歸屬感的同時，提升了新城的吸引力和凝聚力。”

　　行政命令難遷人口

　　如何控制人口向城市聚集？在今年北京“兩會”期間，北京市政協常委張惟英的建議引出一場著名的爭議，這位教授提出，通過“準入制”來控制外來人口涌入。

　　長期以來，這一度是中國控制城市人口的主要手段。在上一版《北京城市總體規劃(1991—2010年)》中就規定，“人口的遷移增長要通過指令性計劃和經濟手段嚴格進行管理，逐步實行總量控制。”

　　但是，張惟英遭遇的非議顯示，在今天，計劃和經濟手段已很難阻止公民的流動。

　　規劃的編修者已意識到了這一點，《北京城市總體規劃》修編辦公室主任談緒祥說，“規劃的實行靠政府行政手段拉動的年代已經過去了，北京市這次1800萬的人口規模是不再是計劃經濟下要實現的一個指標，而是市場經濟下的一個引導目標。”

　　談緒祥指出，這種控制是一種基于引導的控制，要引導人口在區域、市域當中的合理分布，從而達到控制人口集聚的目的。

　　市場框架取代了計劃經濟體制，使得部分事業單位、企業和個人在選址建辦公區、廠區或購買住房的時候，更多綜合考慮房價、區位、搬家的成本和獲得的收益，而不受政府的干預。

　　談緒祥說：“這種自然選擇的過程是很漫長的，但政府在其中并不是沒有可為。一方面政府應當先期做好公共基礎設施的建設工作，另一方面，運用規劃的手段和政策的手段，提供適合產業集聚的物質性平臺和運營性的軟環境平臺。”

　　他說，包括城市中心區與新城土地置換政策和適當放寬新城的人口用地指標在內的新城土地政策，以及新城開發模式、新城人口政策等都在進一步的調研當中。　

　　2005年年初，北京市市長王岐山在政府工作報告中說，為了加快規劃中的北京市新城和中心鎮的基礎、服務、配套設施等建設，2005年北京市政府投資的50%將投向郊區，比2004年高出10個百分點，總量達到77億元。

　　北京市規劃委主任陳剛也表示，實現疏散舊城人口、發展新城的規劃目標是不能用強制手段的，而要通過引導來落實。其中一個重要手段是通過基礎設施的投放來實現。就新城的建設來說，首先就要考慮軌道交通、快速路、公共交通樞紐等交通建設，用便利的交通來吸引人們去新城。

　　同時，實施土地宏觀調控政策以后，土地的供給量可以進行調控，新城土地的供給份額會比舊城的供給量大，新城的建設速度就會加快。

　　這一次，北京并不打算用驅趕，而是用吸引的方式，讓人們搬到更適宜的地方。