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3月20日，2005年中國發(fā)展高層論壇在北京釣魚臺國賓館舉行，以下為斯坦福大學(xué)教授青木昌彥演講實錄。(資料來源《國視咨訊》)
我想從長期發(fā)展的角度，就中國公共財政的一些制度性問題發(fā)表一點評論。首先，我想說一下自1994年改革起，公共財政在四個方面所取得的成就，以及公共財政仍然面臨的或新近出現(xiàn)的問題，公共財政是為保證中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的制度性措施。第二點，我想說明
，檢驗這些挑戰(zhàn)的結(jié)果表明，中國經(jīng)濟可能正面臨著另一類型的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變與從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變有所不同。如果從比較制度的角度來看，這種轉(zhuǎn)變可以描述為一種從發(fā)展?fàn)顟B(tài)向市場強化狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。另外，我想這種轉(zhuǎn)變會在財政聯(lián)邦制(地方放權(quán))和財政集權(quán)制之間做出選擇，財政集權(quán)的問題很復(fù)雜，但很重要。第三，我想評論一下稅收在這一轉(zhuǎn)變中的特定作用，如使經(jīng)濟增長的成本內(nèi)部化，緩解個人收入和地區(qū)發(fā)展中日益增加的不平等現(xiàn)象。
1、政府多層性帶來的成就和挑戰(zhàn)：
1994年稅制改革啟動的中央和省級政府之間的分稅制好像已經(jīng)成功地實現(xiàn)了其首要目標(biāo)。也就是說，政府總稅收收入與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率在近幾年中已經(jīng)大幅增加，而中央政府財政收入與政府總稅收收入的比率幾乎保持不變。不僅中央稅收行政管理的有效性有了提高，而且省級政府在以前的稅收分配方案下征稅的困難(所謂的棘輪效應(yīng))也已經(jīng)減輕了。
另一方面，似乎副省級政府的征稅權(quán)力和能力沒有得到清晰地界定，所以他們的財政收入通常不足以承擔(dān)他們在教育、公共衛(wèi)生、社會福利以及公共基礎(chǔ)設(shè)施中所應(yīng)承擔(dān)的財政支出。于是就造成了財政困難和滯后發(fā)展的惡性循環(huán)，這對于加大城鄉(xiāng)收入不平等(城市人均可支配收入與農(nóng)村人均收入水平的比率從1992年的2.3變?yōu)?004年的3.2)來說，即使不是唯一因素，也算得上一個重要因素。
2、中央政府在轉(zhuǎn)移支付方面的成就和困難。
為了解決剛才提到的那些困難，從2000年起，中央政府大幅增加了向欠發(fā)達省份的轉(zhuǎn)移支付金額。關(guān)于這一點，有必要提及最近人民代表大會上有關(guān)取消農(nóng)業(yè)稅的決定。
為使轉(zhuǎn)移支付和其他支出更加透明和更具問責(zé)性而將部門預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮茴A(yù)算，這一舉措取得了多大的進展呢？轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？自由決定的轉(zhuǎn)移方案和以法規(guī)為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移方案之間好像存在著某些平衡。中央政府擁有的自由決定權(quán)越多，稀缺財政資源的分配就越靈活，但是也越容易受到省級政府和其他地方政府尋租行為的影響。另一方面，以法規(guī)為基礎(chǔ)的方案更加透明，而且可以抑制尋租行為，但是可能降低地方政府控制支出的積極性。
3、地方競爭方面的成就和困難
過去地方政府之間存在激烈的競爭，他們競相做出促進增長的財政支出，并采取稅收和其他優(yōu)惠措施以吸引外國直接投資。這種競爭好像與特定的行政激勵方案有關(guān)，這種方案通過行政晉升和提供好的工作機會，來獎勵在國內(nèi)生產(chǎn)總值增長方面表現(xiàn)出色的省級領(lǐng)導(dǎo)。這種競爭有助于緊縮預(yù)算以支持效率低下的國有企業(yè)的財政(在這方面， 錢教授和Rroland教授所提出的理論值得關(guān)注)。
這種競爭可能導(dǎo)致偏向增長的傾向，而犧牲了其他社會公益事業(yè)，如環(huán)境保護，以及地方保護主義，如隱含的／真接的跨地區(qū)投資和省級政府控制企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓管制。
4、養(yǎng)老金方面的成就和困難
支付養(yǎng)老金基本上已經(jīng)不是國有企業(yè)的職責(zé)了，而且正在向財政體系轉(zhuǎn)移。這會潛在地使國有企業(yè)在市場中更具競爭力。許多不同的方案根據(jù)現(xiàn)收現(xiàn)付原則在省級和地方進行了試行。
但是，要獲得可行的養(yǎng)老金方案絕非易事。國家撥款方案的設(shè)計受到計劃經(jīng)濟制度性遺留的很大制約，如企業(yè)受內(nèi)部人員控制，勞動力和資本市場(制度補給)不完善。由獨生子女政策和越來越多的衛(wèi)生保健引起的老齡化加速這一人口趨勢增加了該問題的難度。2005年如何養(yǎng)活四億三千萬(聯(lián)合國估計數(shù)字)60歲及60歲以上的老年人呢？
以上對公共財政方面的成就和挑戰(zhàn)，以及日益增加的收入不平等和增長成本(環(huán)境破壞)方面的概述表明，依據(jù)過去那些曾給人留下深刻印象的記錄來看，中國的政治經(jīng)濟可能正面臨著向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折點。從比較制度分析的角度看，這可能是另一類型的轉(zhuǎn)變：從發(fā)展?fàn)顟B(tài)到市場強化狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。從理論上說，發(fā)展?fàn)顟B(tài)可以這樣界定為這樣(均衡)一種狀態(tài)，強大的政府在這種狀態(tài)下發(fā)揮著積極作用，它從農(nóng)業(yè)部門吸取多余的資源，將其轉(zhuǎn)移給工業(yè)部門，并且作出可靠承諾，獎勵實現(xiàn)高增長的人，懲罰落后的人。在這種狀態(tài)下，可以實現(xiàn)工業(yè)高增長，但是最終卻以各種環(huán)境破壞的形式增加了增長成本，拉大了城鄉(xiāng)地區(qū)之間的收入差距，等等。對于這種潛藏的成本膨脹，政府有必要為了社會穩(wěn)定而轉(zhuǎn)移其注意力。政府可能需要發(fā)揮更多的積極作用，它可以將環(huán)境破壞的外部成本內(nèi)部化，對落后的農(nóng)村部門進行補償，并且通過逆向收入轉(zhuǎn)移、公共基礎(chǔ)設(shè)施支出以及增加非農(nóng)兼職和全職工作機會來增強其市場潛力。同時農(nóng)村地區(qū)的收入漸增和城市化對于持續(xù)的工業(yè)和城市發(fā)展來說是很必要的，因為這可以提供更廣大的國內(nèi)市場。我們可以將這種狀態(tài)描述為一種市場強化狀態(tài)，表示政府在構(gòu)建一個統(tǒng)一的全國市場經(jīng)濟中發(fā)揮了必要的補充作用。從發(fā)展?fàn)顟B(tài)到市場強化狀態(tài)的這種轉(zhuǎn)變好像與其他東亞經(jīng)濟體的發(fā)展經(jīng)驗類似，這些經(jīng)濟體中農(nóng)民占絕對多數(shù)，這是它們具有的一個歷史條件。但是這種轉(zhuǎn)變通常伴隨著增長率的放緩。(參見青木等，《政府在東亞經(jīng)濟發(fā)展中的作用》，牛津大學(xué)出版社，1996年，中國經(jīng)濟出版社)。
農(nóng)村人口的比例，依據(jù)聯(lián)合國糧食農(nóng)業(yè)組織(FAO)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫計算。
195019601970198019902000
日本47.732.018.910.57.03.9
韓國74.358.045.733.916.18.8
中國88.182.978.073.971.966.6
臺灣45.6(1952)41.833.623.816.910.8
第十屆全國人民代表大會第三次會議明確地將政府在強化市場職能中的重要作用作為其重要政策目標(biāo)，并采取了各項政策措施。恰當(dāng)?shù)墓藏斦投愂沾胧⿲τ趯崿F(xiàn)這一目標(biāo)將起到必不可少的作用。我認(rèn)為，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，有必要消除地方保護主義，并且解除管制／刺激投資從發(fā)達的沿海地區(qū)流向潛力巨大的中部新興地區(qū)，以及欠發(fā)達的西部地區(qū)和落后的東北地區(qū)，當(dāng)然長久以來對于后兩個地區(qū)的國家援助可能需要繼續(xù)堅持下去以產(chǎn)生實際效用［附帶說一下，這種發(fā)展過程可以讓人們想起飛雁模式，不過是在一個全國框架內(nèi)］。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，中央政府可能有必要從所有企業(yè)的公司所得稅和增殖稅中集聚(不是分配)財政收入，不論政府對于企業(yè)的控制程度如何。有必要消除省級／地方政府旨在獲得更多地稅收入而采取的保護主義，而且有必要使企業(yè)的投資和設(shè)廠決策僅以市場導(dǎo)向考慮為基礎(chǔ)。這一建議可能促使人們重新思考錢教授、溫格斯特(Weigast)教授以及其他人所提出財政聯(lián)邦制的益處。但是，財政中央集權(quán)制和聯(lián)邦制(地方放權(quán))的問題可能不會簡單地以支持一方而反對另一方的方式解決。解決這個問題可能需要巧妙的平衡。
其他要考慮的具體的公共財政措施可能包括引入能源消費稅以控制日益增加的環(huán)境污染成本，引入房地產(chǎn)稅／財產(chǎn)稅以減小個人之間財富差距不斷擴大的現(xiàn)象。世界的大型經(jīng)濟體中不征收能源消費稅的可以說是一種例外了。在混亂的轉(zhuǎn)變過程中，一些人利用政治關(guān)系以及財產(chǎn)權(quán)利模糊這一缺陷從事尋租行為，從而獲得了巨額財富。如果不通過明確的法規(guī)來糾正日益增加的財富不平等現(xiàn)象，那么針對這一現(xiàn)象的怨恨和政治對抗性反應(yīng)，可能損害以法規(guī)為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟的發(fā)展前景。因此，糾正這一現(xiàn)象可以說是市場強化狀態(tài)的一個重要職能。
汽油稅的國際比較
英國：73.9
法國：73.3
德國73.5
意大利： 67.7
西班牙： 61.1
日本：48.6
美國：21.5
依據(jù)國際能源機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)計算；《國際能源機構(gòu)能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，《月度石油價格》，2005年1月
最高房地產(chǎn)稅率的國際比較
日本：70
美國：55
英國：40
法國：40
德國：30
資料來源：《商業(yè)周刊》，2000年1月24日，第160頁
中國現(xiàn)在面臨著許多挑戰(zhàn)。但是，正是因為在過去取得了諸多令人難忘的成就，才使得這些問題成為明確的政策議程。我確信中國會以他自己的方式來解決這些問題。
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