地方債順應大勢醞釀出生證 修改預算法呼聲漸高

　　國研中心宏觀經濟研究部新近一份研究報告引起了各方的注意。據悉，該報告的討論重點，已經不是地方債“該不該發”的問題，而是“誰來發、誰批準、誰控制、誰來買、用在哪、拿什么還、怎么還”等實際操作層面上的問題

　　本報記者 李兆清

　　有專家向《財經時報》透露，發行地方債已納入中央視線，有關部門已經召開了專門會議討論如何推進地方發債。

　　另據了解，《預算法》的修訂也已納入十屆全國人大常委會5年立法規劃中；亦有專家試圖推動利用《預算法》第28條的“例外條款”進行地方發債的試點。根據《中華人民共和國預算法》第28條明文規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　據介紹，如果國務院制訂并且頒布《發債條例》，就可以在不違反《預算法》的前提下，實現地方發債權的“出生證”問題。

　　財政部財科所博士劉軍民介紹，“《預算法》實施至今10年，但這個‘例外條款’還沒有使用過一次，到現在，還沒有哪個地方通過這個條款發行過地方政府債券。”

　　中國建設銀行政策研究室主任、中國投資學會副會長兼秘書長劉慧勇預測，地方政府發債最大的可能是在本屆政府的后期(制定措施)，下屆政府任內實行。“現在發行股票、企業債、金融債的開放程度越來越高，就剩一個市政債券還處于封閉狀態。”

　　地方發債大勢所趨

　　國務院發展研究中心(以下簡稱國研中心)宏觀部研究員倪紅日在接受專訪時告訴《財經時報》，容許地方發債和開征特殊地方稅種正在逐漸成為社會共識。倪紅日一直主張發行地方債和開征特殊地方稅種，從而加快中國城市化進程。

　　他認為，從總體上看，發債權、稅收立法權高度集中于中央，由此帶來的調控缺乏靈活性、管理體制僵化、經濟效率低下等諸多問題，在很大程度上制約了政府職能作用的發揮，與社會主義市場經濟的發展越來越不相適應。他認為，改革高度集中的發債權、稅收立法權劃分體制勢在必行。從長遠發展來看，適度下放發債權和稅收立法權，確立地方發債權、地方稅收立法權十分必要。

　　倪紅日告訴《財經時報》，盡管中國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，中國各級地方政府為滿足地方財力需要，運用變通手段，以開征各種基金、增加收費項目和提高收費標準、轉移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。據國研中心粗略統計，整個地方政府債務至少在1萬億元以上，而且絕大多數都屬于隱性債務。

　　國研中心宏觀經濟研究部新近一份研究報告引起了各方的注意。據悉，該報告的討論重點，已經不是地方債“該不該發”的問題，而是“誰來發、誰批準、誰控制、誰來買、用在哪、拿什么還、怎么還”等實際操作層面上的問題。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧研究員告訴《財經時報》，應當允許地方政府發行地方債，他認為目前這種中央政府發國債交給地方政府使用的方式可能不是最佳的安排。實際上地方政府舉債欠賬的形式多種多樣，這個圍墻早已經倒塌。

　　劉慧勇一直倡導地方發債的發展。他告訴《財經時報》：“地方債將是中國經濟的最大發動機。由于目前中國經濟仍然是投資拉動型，因此地方債一旦出臺，第一年將為中國經濟貢獻3000億元人民幣的GDP。20年內，將為中國GDP做出8萬億元人民幣的貢獻；另外，地方債進入教育領域，大力發展校車、校餐制度，那么對于拉動地方經濟增長、解決地方就業的作用不可估量。”

　　專家介紹，全國城市基礎設施建設的資金缺口，每年高達大約5000億元。很多專家都曾認為，發行市政債券是解決中國城市基礎設施建設資金缺口的可行辦法。

　　《預算法》亟待修改

　　越來越多的專家和政府官員紛紛表示，中國推行市政債券的時機成熟，限制市政債券發行的《預算法》第28條亟待修改。

　　據了解，新中國成立以來，中國一直沒有發行過市政債券。在過去的計劃經濟體制下，財政部擔心地方政府發債，最后責任還是要推到中央政府身上。所以在上世紀80年代末90年代初，財政部確定不允許地方政府發債融資。

　　但是，“除法律和國務院另有規定外”這一條款，卻給人們留下了巨大的想象空間。據國家開發銀行副行長高堅介紹，近年來，各大城市都在加快城市化進程，日新月異的城市建設需要大筆資金。而我們的金融體系仍以信貸融資為主，財政、證券融資規模小，尚未形成以市場化機制為主、三種融資方式協調高效發展的局面。

　　或許正因如此，近年來要求修改《預算法》第28條的呼聲越來越高。

　　高堅稱，中國發行市政債券的時機正在逐漸成熟。這主要表現為，由于中央和地方采取分稅制體制，中央地方的財權、事權有了合理劃分，地方政府現在的財政實力大大加強，很多城市的財力要比上一個10年提高幾倍，甚至十幾倍。與此同時，自己對自己融資負責的誠信觀念也在不斷建立。

　　劉慧勇表示，如果發行市政債券，將會受到廣泛歡迎。首先，作為商業銀行，他們將會很積極，在增加承銷收入的同時，其流動性管理也將多一個可供組合的品種。

　　□名詞解釋

　　市政債券：市政債券是地方政府在基礎建設方面向民間發行債券進行融資的一種手段。適用范圍包括建設非經營性市政設施，如廣場、立交橋等；補貼準經營性市政設施，如地鐵等。自來水等營利性設施不在市政債券支持之列。