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本報記者 汪生科
北京報道
趨勢
變化總是在細(xì)微之處。
體察出這一味道的，是來自江蘇基層的全國人大代表姜德明。他在今年人大會上提交了35條議案，占991條總議案數(shù)的1／30。全國人大代表近3000名，按數(shù)學(xué)換算，姜德明一個人議案數(shù)量相當(dāng)于100個人的總量。
與往年不同，姜德明注意到了一個趨勢——991件議案中，有512件議案提供了法律草案文本，占議案總數(shù)的51.6%(大會副秘書長盛華仁在做關(guān)于代表議案處理報告時公布的數(shù)字)。
就是這51.6%，讓姜德明感到了壓力。“我只有3條議案有法律文本。”姜說。
據(jù)全國人大江蘇代表團(tuán)議案組介紹，跟往年相比，今年對議案要求嚴(yán)了起來——議案要有案由、案據(jù)和方案，法律草案則要求有具體條文和說明。
“3月12日，全國人大辦公廳召集我們各省代表團(tuán)開了個座談會，主要就是談代表議案的規(guī)范化問題。”江蘇團(tuán)議案組有關(guān)人士說。
其實，在開會前，姜德明就得到多次傳達(dá)，今年代表寫議案有了嚴(yán)格要求。
“我們現(xiàn)在一般都知道，只有全國人大職權(quán)范圍內(nèi)可以解決的事，才能提議案，并且要站在全局的高度上提，這樣就只能提立法和法律建議。但沒想到寫法上這次這么嚴(yán)。”姜德明說。
因此，今年各代表團(tuán)提交到大會的991件議案，全部是法律案。這被認(rèn)為是1983年六屆全國人大一次會議開始實行代表提出議案制度以來，議案首次全部符合規(guī)范要求。
這一新的改革措施在2005年的全國人大工作中得到了明確。全國人大委員長吳邦國在工作報告中說：“代表提出的議案應(yīng)當(dāng)是全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項。代表法規(guī)定，代表議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。法律案最好有具體條文和說明。領(lǐng)銜提出議案的代表事前要向聯(lián)名附議的代表提供議案文本，介紹有關(guān)情況。”
議案規(guī)范化
議案文本上的規(guī)范，許多代表還是感到了壓力。姜德明認(rèn)為，根據(jù)要求，法律案要有草案和詳細(xì)法律條文，但他沒有那么多的時間和精力，水平限制也是一個障礙。
姜德明是九屆和十屆全國人大代表，據(jù)他介紹，能有今天這樣的提案數(shù)量命中率，其間經(jīng)歷了一個不斷的提高過程。他舉例說，前3年，他也提交了一些議案，但一個都沒選上；第四年，他提了2個，用了1個；第五年提了4個，用了2個；第六年，提了13個，用了11個，第七年，提了48個，作為議案的有44個；第八年，也就是今年，提了36個，最后作為議案的有35個。
而姜德明說他現(xiàn)在之所以能提出那么多議案，是因為他天天在想議案，時時在收集資料，“光家里檔案袋就有100多個。”
如河南省代表團(tuán)李起勝代表在分組討論全國人大常委會工作報告時說，對代表所提議案加強(qiáng)了規(guī)范，要求具體而嚴(yán)格，但是也要從我國國情出發(fā)。他認(rèn)為，如果對代表議案過于嚴(yán)格，程序過于復(fù)雜，會在一定程度上影響代表提議案的積極性。
這些發(fā)言顯然引起了大會的重視，常委會并做了一定的修正。記者注意到，在關(guān)于《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》修改情況的說明中顯示，常委會原先工作報告關(guān)于這一塊的論述是“代表議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案，法律案還應(yīng)有具體條文和說明”，經(jīng)修改后為“代表議案有案由、案據(jù)和方案。法律案最好有具體條文和說明。”
在國家行政學(xué)院政治學(xué)博士鄧名奮看來，議案規(guī)范化，正是加強(qiáng)人大職能、發(fā)揮人大作用的一項舉措。
熟悉全國人大會議的人一般都知道，每年人大會上，總會出現(xiàn)那么幾個“議案大戶”，如上文提到的江蘇團(tuán)姜德明、安徽團(tuán)童海保、浙江團(tuán)周曉光等。每個人一般都能提出三四十條議案。
特別的是，這些人大多是來自基層的代表，如姜德明是江蘇省射陽縣人大副主任、農(nóng)技站的副站長，童海保則是來自安徽省馬鞍山市的區(qū)檢察院檢察長。
議案要求上的提高，顯然對代表提出了新的要求，因為全國人大近3000名代表，來自不同行業(yè)的方方面面。
“現(xiàn)在議案規(guī)范化，推進(jìn)人大代表專職化的一系列措施也要跟上才好。”鄧名奮說。
這方面的聲音在這屆人大會上漸漸顯露了出來。
代表們在呼吁加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高自身素質(zhì)同時，也提出了加強(qiáng)人大代表專職化的一些具體措施。如全國人大常委王學(xué)萍在參加海南代表團(tuán)審議時也說，法律案要求代表個人提供法律文本困難較大，可否考慮在提供文本方面，加上“人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)要密切配合，做好服務(wù)工作”的內(nèi)容。
山東代表團(tuán)代表金蘭英還建議，要為代表履行代表職責(zé)提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。
進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的作用
議案上的變化，只是人大今年改革的一個很小部分。更多的改革還在進(jìn)一步的醞釀中。根據(jù)吳邦國委員長的報告，充分發(fā)揮代表作用和加強(qiáng)常委會制度建設(shè)，是人大今年主要的一項工作。
“2005年要重點做好兩方面的工作：一是進(jìn)一步發(fā)揮代表作用，支持和規(guī)范代表依法履行職責(zé)和行使權(quán)力。二是加強(qiáng)全國人大常委會的制度建設(shè)。”吳邦國委員長在報告中說。
在加強(qiáng)代表工作上，提出了三個方面，分別為：保障代表的知情權(quán)，認(rèn)真辦理好代表議案，增強(qiáng)代表活動實效。
報告說，保障代表知情權(quán)，是提高代表審議質(zhì)量的一個重要環(huán)節(jié)。例如對政府財政預(yù)算，河南省代表團(tuán)的一位人大代表說，一些代表對預(yù)算看不懂。
而這在人大問題專家蔡定劍教授看來，審議國家財政預(yù)算，恰恰是人大最應(yīng)該切實履行的職責(zé)。
有許多代表認(rèn)為，以往代表們之所以對類似財政預(yù)算報告這樣的專業(yè)領(lǐng)域不甚了了，一個主要原因是事前沒有進(jìn)行必要的信息溝通，沒有定期向代表提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面信息。
針對上述問題，今年人大常委會的工作報告中細(xì)致地提出，要及時向代表提供國家有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的書面材料，包括全國人大常委會公報和國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院公報，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況、中央預(yù)算執(zhí)行情況，以及統(tǒng)計和分析資料等。
而根據(jù)全國人大副委員長許嘉璐在參加甘肅省代表團(tuán)審議時的發(fā)言，2004年，各部委向人大常委會報告工作的主動性明顯增強(qiáng)。
“(常委會報告)代表工作講得非常實，落實好報告提出的各項措施，就會開創(chuàng)(地方全國人大)代表工作的新局面。”湖北省代表團(tuán)俞正聲代表說。
綜合人大各代表團(tuán)的會議簡報來看，代表們在審議全國人大常委會的工作報告時，談得最多的是進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的作用上。
如廣東省代表團(tuán)張余慶代表發(fā)言說，常委會把今年的工作重點放在發(fā)揮代表的作用上，抓住了根本，我很贊成。希望充分發(fā)揮人大代表作用的措施早日出臺，盡快實施。
山西代表團(tuán)紀(jì)馨芳代表則建議：中央在適當(dāng)?shù)臅r候，召開全國性的人大工作會議，或者就加強(qiáng)人大工作作出決定。
此間的一個背景是，去年是人大50周年紀(jì)念，胡錦濤總書記在紀(jì)念大會上發(fā)表了重要講話，深刻闡述了堅持和完善人民代表大會制度最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。
在具體的人大工作上，胡錦濤總書記從加強(qiáng)立法、監(jiān)督、與人民群眾聯(lián)系和自身建設(shè)等四個方面對人大工作提出了明確要求。
這次人大常委會工作報告，把代表工作放在第一位，也就不難看出此中深意。
而研究人大制度的專家、北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授楊鳳春更是提出，人大應(yīng)該成為構(gòu)建和諧社會的火車頭。
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