150億預(yù)算支出：縣鄉(xiāng)債務(wù)定時炸彈能否最終解除

　　本報記者 祝慧

　　“我今年上交的建言之一就是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政‘負(fù)債’問題的。”全國政協(xié)委員、天津市和平區(qū)人大常委會副主任歐成中見到中國經(jīng)濟(jì)時報記者時這樣說。

　　此前，在財政部提交本次人大會議審議的2005年度政府預(yù)算草案中，一項150億元的支 出安排引起了來自基層的代表們的關(guān)注：今年的中央財政預(yù)算將專門安排150億元，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。這是中國實行分稅財政體制以來，中央財政預(yù)算首次安排預(yù)算資金緩解縣鄉(xiāng)財政困難。

　　一時，有關(guān)農(nóng)村債務(wù)的討論再次熱烈起來，許多基層人士由此認(rèn)為這可能意味著農(nóng)村債務(wù)的“定時炸彈”有望解除。

　　縣鄉(xiāng)債務(wù)如同“定時炸彈”

　　“全國現(xiàn)在38290個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大約三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)債400萬元左右。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)本年財政收入的70％左右。”歐成中說。

　　年初，記者在湖北省有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至有人開玩笑說：“如果鄉(xiāng)政府能夠像企業(yè)一樣宣布破產(chǎn)的話，我們早就破產(chǎn)了。”記者了解到，湖北省連“經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣(市)”的縣、鄉(xiāng)、村三級都普遍債務(wù)累累，其中“首強(qiáng)”仙桃市光市級財政負(fù)債就達(dá)1.4億元，而另一“十強(qiáng)”天門市則已超過4億元。

　　這在全國并不是個例。里昂信貸證券曾對中國縣級政府負(fù)債情況做了全面估計，認(rèn)為中國的縣級財政債務(wù)為3萬億元，占到當(dāng)年全國GDP的30％左右。

　　“縣鄉(xiāng)債務(wù)是過去在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，只講經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為達(dá)招商引資、義務(wù)教育等各方面目標(biāo)，超越當(dāng)時的財力而借錢、舉債造成的，而這種超標(biāo)已經(jīng)推到了上兩屆。”全國人大代表、重慶市財政局局長馬千真說。

　　財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希認(rèn)為，農(nóng)村債務(wù)中存在很大部分的或有債務(wù)，即可能發(fā)生、也可能不發(fā)生，可能多發(fā)生、也可能少發(fā)生的債務(wù)，往往表現(xiàn)為由某一或某些事件、因素觸發(fā)而形成的支付要求。或有債務(wù)的相當(dāng)大一部分屬于隱性債務(wù)。隱性的或有負(fù)債，大都是基于政府道義責(zé)任、公眾期望和政治壓力而產(chǎn)生的，雖不是明確的法律意義上的債務(wù)，但通常不能不由政府及財政來“兜底”。在一定的條件下，隱性債務(wù)會顯性化，其中的或有債務(wù)，會或多或少地演化為必然、直接的債務(wù)。比如，農(nóng)村基金合作會沒有成立前和運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，地方財政沒有這項債務(wù)。但到1999年破產(chǎn)清盤時，需要地方財政替農(nóng)村合作基金會兌付老百姓的存款，而地方政府需要向中央政府借錢才能支付這筆錢，這就形成未預(yù)料的債務(wù)。事實上，這種債務(wù)已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“定時炸彈”。

　　“定時炸彈”的解除需要一個過程

　　現(xiàn)在，農(nóng)村許多地方的債務(wù)是說不清、道不明的“糊涂賬”和“無底洞”，利息卻“驢打滾”不斷膨脹。沉重的政府債務(wù)使許多農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展成為一句空話。

　　“盡管中央現(xiàn)在對免征的農(nóng)業(yè)稅，會給地方一定數(shù)額的補(bǔ)助，但是還有缺口，缺口部分就要靠省市級財政來想辦法，這是對省市財政的一個壓力。”馬千真說。

　　今年中央財政專門安排150億元來緩解縣鄉(xiāng)財政困難，或許已經(jīng)在表達(dá)一個中央要逐步解決農(nóng)村債務(wù)的信號。不過，這150億元要通過“三獎一補(bǔ)”政策來支出。所謂三獎，第一個“獎”是對那些困難的縣，今后新增的財政稅收收入以及上一級財政部門加大對這些縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的財政收入，中央財政要給予獎勵；第二個“獎”是獎勵縣鄉(xiāng)進(jìn)行精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員的改革；第三個“獎”是對糧食主產(chǎn)區(qū)的縣增加糧食生產(chǎn)給予必要的獎勵。所謂“一補(bǔ)”，就是中央財政根據(jù)一些縣工作的業(yè)績給予補(bǔ)貼。困難縣鄉(xiāng)就是因為財力不足才需要上級的轉(zhuǎn)移支付支持，但現(xiàn)在的獎補(bǔ)政策要求困難縣鄉(xiāng)稅收收入超過一定數(shù)額才給予獎勵，因此，這項政策對解決農(nóng)村債務(wù)能在多大程度上奏效，似乎很難確定。

　　“如何消化這些欠帳還需要一個過程，不可能一口吃成胖子。”馬千真說。

　　劉尚希則認(rèn)為，要解決基層財政困難，減人、劃分事權(quán)、完善轉(zhuǎn)移支付等都是緩解的辦法，其根本在于打破、調(diào)整、改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)，使縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個更好的環(huán)境。