管理外來人口考驗執政智慧 用市場調配人口流動

　　記者： 曾鵬宇 譚衛平 樂倩

　　全國人大代表、北京市豐臺區副區長閆傲霜接受記者專訪———

　　《北京市外地來京務工經商人員管理條例》將在3月審議廢止。條例廢止后，如何應對外來人口流動已經越來越成為公眾和政府決策者們關注的話題。“兩會”召開期間，也不斷 有代表、委員就此問題呈交提案、發表看法，十屆全國人大代表、北京市豐臺區副區長閆傲霜就是其中一位。3月11日，記者在十屆全國人大北京代表團駐地對閆傲霜代表進行了專訪。

　　-從“管理者”到“服務者”

　　在先于此次全國“兩會”召開的北京市“兩會”上，外來人口話題就曾經引起過社會廣泛關注；隨后北京市人大常委會宣布，將廢止1995年制訂的《北京市外地來京務工經商人員管理條例》；在此次全國“兩會”上，“發展中的中國城市如何面對外來人口流動”同樣受到了代表、委員們的關注，其中，十屆全國人大代表、外來人口集中的北京市豐臺區副區長閆傲霜還就此提交了《關于加強流動人口問題研究的建議》。

　　閆傲霜代表認為，像北京這樣流動人口多的大城市，取消這樣的條例就意味著要不分外來本地，對所有的居民一視同仁。“這當然是一件好事，因為這是中國城市化發展的大趨勢。”閆傲霜說，“但這也為政府，包括基層政府工作人員提出了更高要求；從‘管理者’變成‘服務者’，這種變化不能僅僅停留在觀念上，還要在實際操作中體現出來，這實際上是一種對執政智慧的考驗，這也需要所有政府工作人員在實踐中進行摸索。”

　　-變“頭疼醫頭”為全盤考慮是關鍵

　　目前國內像北京一樣專為“管理外來人口”制訂條例的城市不在少數，但是從社會發展趨勢和構建和諧社會角度看，取消這樣限制性規定多于服務性內容的條例更體現了對公民的尊重。有人認為，以前對外來人口是多頭管理，在取消條例后，政府應該單獨成立一個專門機構對外來人員進行管理和服務。對此，閆傲霜代表并不贊同。

　　“成立這樣的專門機構，我個人覺得有點像‘頭疼醫頭’。”她對記者這樣表示。在向全國人大提出的這份議案中，她建議“利用現代技術手段建立就醫卡、就學卡、社保卡等現代化管理手段，使流動人口的基本權益與國家財政投入之間的關系得到法律的充分保障”。

　　“從我所了解的情況看，國外多數發達國家的流動人口管理和權益保障問題就是這樣解決的，其中經驗可以借鑒。”曾有過國外留學經歷的閆傲霜認為，正因為流動人口問題涵蓋了多個方面，例如就業、就學、計劃生育等，成立專門部門才不合適。“政府要做的，是以完善的服務政策對流動人口加以全盤考慮，而這才是讓所有居民，不論是外來還是本地，都安居樂業的關鍵。”

　　-“有的事情需要交給市場去調配”

　　新修訂的《北京市城市總體規劃(2004-2020)》明確提出，到2020年，北京市總人口要控制在1800萬左右。記者就此詢問閆傲霜，這是否意味著政府會拿出具體控制人口的手段，比如抬高進京的門檻？

　　閆傲霜說：“我個人認為，以人為手段對人口流動進行限制是不大現實的，人口流動是一種趨勢，在城市發展的不同階段呈現不同的態勢。”她舉了豐臺大紅門地區為例，“最早這里集中的多是民工，后來做生意的小商販逐漸增多，而最近我們發現，隨著這一地區的逐步發展，這里已經成了有一定實力的外來商戶的聚集地，而民工、小商販聚集的重心開始向南五環靠近———這種變化是政府規章制度無法實現的，所以有的事情需要交給市場去調配，政府需要做的是引導人口的均衡流動，帶動地區的均衡發展。”

　　-北京已開始針對流動人口的調研

　　據了解，如何依法為外地人員提供更好的管理和服務，既能完成控制人口1800萬的目標，又能保障他們在京的合法權利，已列入市政府今年重點調研的課題。全國兩會后，這項工作將馬上展開深入調研。實際上這項調研課題北京市在去年年底已經開始了，即將開展的調研工作是要把前一段時間的調研結果再深入一下。調研過程中將充分聽取北京市民和流動人員的意見。

　　關注·破題

　　預測流入數量增加公共投入

　　中國人民大學公共管理學院副教授張昕

　　本報訊　“對于外來人口，城市應該更積極地做好接納他們的準備而不是消極地控制他們的數量。”———這是中國人民大學公共管理學院副教授張昕的觀點。他痛恨將外來人口尤其是農民工當做“城市毒瘤”的歧視現象，并提出與稅收掛鉤、解決外來人口福利問題的建議。

　　記者：《北京市外地來京務工經商人員管理條例》即將廢止，而外來人口目前依然是我們城市管理的一道難題。對于正在調研制定中的“新規”，您有哪些建議？

　　張昕：在目前的情況下，我國農村的勞動力肯定有剩余。不管你歡迎不歡迎，農民工肯定要往城里進，只不過是進入哪個城市的問題。所以城市必須對這些人有所規劃，包括他們的住房、就業、子女入學等等，要納入一個正規化的統籌管理，不能讓他們“打游擊”，否則確實很難控制。

　　　《北京市外地來京務工經商人員管理條例》對外來人口有很多限制措施，與平等精神相悖，廢止的決定是很正確的。當然城市有權控制自己的發展規模，但我們強調的是，應該研究在排除強制性的行政手段之后，還有沒有更人性化的手段。其實大城市由于生活費用高，本身就有一些市場的門檻在對外來人口進行潛在的限制。

　　現在有很多說法，認為城市中的治安、交通等很多問題是由外來人口帶來的，但我覺得這兩者之間并沒有必然的因果關系。比如說北京的道路擁擠問題，更主要的原因恐怕是小汽車的發展和交通建設的滯后造成的，不應該限制外來人口，而是應該發展公共交通。他們都是和我們一樣的人，不是“毒瘤”。

　　記者：不過，在城市中外來人口聚集的區域，我們確實看到有臟亂差的情況和一些社會治安問題。

　　張昕：這一點確實不能否認，比如說“城中村”現象。但是造成這種情況，恰恰正是由于政府對這些地方沒有規劃好和管理好。

　　政府應該事先對當年外來人口的數量有一個預測，并相應地增加公共投入，做好積極的準備。比如說可以花錢買些舊房子，再廉價租給他們。如果政府在住房、就業、子女入學等方面都能給外來人口提供服務和便利，那么可能不需要什么暫住證，他們都會自愿來登記，主動要求納入城市統籌的軌道。

　　記者：在城市公共資源有限的情況下，要再接納大量的外來人口確實不容易。在這方面，您能不能提供一些可供借鑒的操作辦法？

　　張昕：我在美國看到，居民們的財產稅通常是跟地方的教育支出直接掛鉤的。他們劃分了很多校區，我在哪里居住，財產稅交到哪里的地方政府，那么就可以享受那里相應的地方性公共服務。這也符合財政理論上的“受益和支付對應”的公平原則，可以供我們的政府參考，看能不能將外來人口的福利與稅收掛鉤。

　　或者我們還可以考慮另一種辦法，比如說，河南的農民工來到北京，子女也跟來上學，那么就可以把他的子女在原籍應得的義務教育費用一起帶到北京來。

　　其實，外來人口的問題需要全國通盤來考慮，其根本在于消除城鄉二元結構。如果農村的剩余勞動力能夠在當地吸納，并在農村解決社會保障，那么城市的外來人口問題也就迎刃而解了。

　　　這做起來可能比較難，但是只有解決了弱勢群體的福利問題，才能顯示出一個社會的公正性。假如社會兩極分化太大，我想將會造成更大的社會動亂。而這樣的動亂一旦醞釀成的話，它所造成的嚴重打擊，可能比現在我們預防性的成本支出要高得多。

　　關注·個案

　　新昆山人城市運動

　　2004年6月開張的“新昆山人”服務中心，是該市“新昆山人”工作委員會辦公室的對外窗口，專為非昆山戶籍的外來人員提供服務，承擔著權益維護、法律援助、就業指導、就學咨詢、醫療幫助、來訪接待等責任。在這個江南小城，非昆山市戶籍的外地人與昆山人的數量之比已達1:1,這座不起眼的小平房，其重要性幾乎可能和市政大樓相比肩。

　　“現在，本土昆山人是稀有品種。”昆山市統計局的劉建寧笑說。2004年，劉建寧及其同事承擔了昆山市科委的一項軟課題———《昆山市外來人口問題調查》。這份調查報告說，2003年，昆山市常住人口為109.64萬人，其中，戶籍人口61.95萬人，外來人口47.69萬人，外來人口占總人口的比重達43.5%。擁有戶籍的昆山人，有1/3是近幾年“入籍”的外地人；另有近10萬的短期流動人口尚沒有納入外來暫住人口統計。

　　此前，昆山市政法委下設的外來人口管理辦公室已經運行了5年。借助這一從南方省區借鑒來的管理模式，昆山在外來人口登記、勞動就業保障、集中居住、學校教育、技術培訓以及計劃生育等方面，已經建立起一套成熟的管理體系。但現在，它遭遇了新挑戰。無論是從經濟建設還是從構建和諧社會的角度，都促使政府將對外來人口的關注重點從監管轉向利益保障和權利保護。此時“管”字當頭的“外來人口管理辦公室”，多少有點力不從心。

　　“新昆山人”工作委員會于是應運而生，其地位之高超出人們的想象，該委員會主任、副主任由市委書記、市長親自擔綱，包括司法、公安、財政、勞動、衛生等在內的全市政府各部門一把手都是委員會成員。

　　管理觀念的深刻變化，清晰地體現在昆山市委去年8月19日發布的《關于加強“新昆山人”建設工作意見》之中，以往類似“嚴打整治”、“防范”、“清理清查”等強硬詞匯消失了，取而代之的，是一口氣梳理出就業權、受教育權、政治民主權、經濟利益權、安全衛生健康權、生活居住權等“新昆山人”必須得到保護的合法權益，強調政府應擔之責，并列入相關政府部門的考核目標。

　　　《“新昆山人”子女在昆山就讀實施意見》出臺后，昆山28所公辦中小學向其敞開大門。這些孩子除與本地子弟同樣繳納學校收取的雜費等國家規定費用外，借讀費、擇校費一律免交。數萬“新昆山人”開始與本地社區居民一樣擁有自己的健康檔案；一萬多名“新昆山人”子女免費得到健康體檢。

　　-據《人民日報》-《華東新聞》

　　關注·個案

　　鄭州“戶籍新政”之后的陣痛

　　2001年11月，鄭州市在河南省范圍內率先推行以“降低入戶門檻、吸引高層次人才”為主要內容的戶籍制度改革，只要滿足買房、投資、學歷等條件之一就可落戶；結果在“新政”實施當天，就有上萬人到鄭州市公安局各分局辦理入戶手續；到2003年8月，鄭州新增10萬人。

　　2003年8月，鄭州市入戶政策“完全放開”，允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，此舉更是開了全國之先河，“放開”僅一年，鄭州市又新增入戶人口15萬。增長過快的外來人口使鄭州全市百余所小學及部分中學都出現了“人滿為患”的場面，部分小學班級出現了一個班82個孩子的局面，有的學校甚至將廁所也改成了教室。教育資源吃緊開始頻頻成為當地媒體關注的焦點。

　　由于人口增加過快，鄭州在交通、就業及社會保障方面也出現了困難。2004年9月，記者在解放路、文化路上看到的堵車場面，跟北京交通擁堵時別無二致。一位市民抱怨說：“以前我上班，3公里路20分鐘就到了，現在不提前四五十分鐘根本不行！”此外，鄭州公交已暫停辦理新的IC卡，當地醫療、急救、保安等社會保障部門也對記者表示“壓力太大”。

　　曾參與鄭州城市化課題研究的河南社科院社會學所負責人認為，“戶籍新政”實行后出現的情況暴露了在城市發展過程中理論準備不足的問題。“根據市有關部門提出的規劃，到2020年鄭州人口準備由目前的200多萬增加到500萬人，平均每年凈增15萬人左右。但是在相關規劃設計中，有關城市容納能力的進一步調查分析，比如教育、醫療、養老等社會資源能否同期應對新增人口、如果不能是否進行同期建設等問題，都沒有進一步的調查和分析。”

　　“有關部門提出500萬的人口規劃，實際上是一種正常的發展戰略，但是城市化不僅是人口的增長，還關系到各項資源的妥善分配及協調發展，是一項系統工程，如果準備不足，就有可能出現這種發展中的陣痛。”這位負責人分析道。

　　　-名詞解釋

　　-《外來人員管理條例》

　　《北京市外地來京務工經商人員管理條例》，簡稱外來人員管理條例，系地方法規，1995年4月北京市人大常委會審議通過，并于當年7月施行，目的之一是為了加強對外地來京務工經商人員的管理。

　　該條例對外來人員在京務工經商設置了一些“門檻”，如未取得《暫住證》，任何單位和個人不得向其出租房屋或者提供生產經營場所，工商行政管理機關不予辦理營業執照等。曾經有法律專家評議稱，該條例是目前北京市實施暫住證制度的主要法律依據。暫住證

　　我國早在1958年即開始實施流動人口暫住登記制度，1995年公安部頒布的《暫住證申領辦法》規定：暫住證是公民離開常住人口所在地的市區或者鄉鎮，在其他地區暫住的證明。由此可見，實行暫住證制度，是依法實施的一項旨在及時掌握人口信息、了解人口動態、切實保障暫住人口的合法權益、有效維護社會治安秩序的行政管理措施。