財(cái)政部三獎一補(bǔ)解困縣鄉(xiāng)財(cái)政 農(nóng)村改革風(fēng)暴將至

　　本報(bào)記者 孫雷 北京報(bào)道

　　“這項(xiàng)政策對我們糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)在是個大好事啊！”黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)稅局局長陳大光在接受記者采訪時欣喜地說。

　　陳局長所說的政策，就是財(cái)政部最近在提交全國兩會審議的預(yù)算草案中提出的所謂 “三獎一補(bǔ)”的辦法，即每年專門安排一筆150億元資金，幫助緩解縣、鄉(xiāng)的財(cái)政困難。在預(yù)算草案中明確安排資金來緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，幾十年來，這是頭一遭。

　　財(cái)政部部長金人慶解釋說，這項(xiàng)政策的基本出發(fā)點(diǎn)是：調(diào)動中央和地方各方面的積極性，共同來探索一種激勵約束機(jī)制，既加大輸血，更加大造血，從而能夠“經(jīng)過三年左右的時間，使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到明顯的改善”。

　　要從根本上解決積弊甚深的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，150億元，實(shí)在是杯水車薪。特別是高達(dá)數(shù)千億的鄉(xiāng)村兩級債務(wù)，更加不是靠這筆資金就能夠完全化解的。

　　然而，這不過是中央整體推進(jìn)農(nóng)村改革配套方案的第一步。據(jù)悉，一場更大規(guī)模、更加深刻全面的農(nóng)村改革風(fēng)暴，已經(jīng)在悄然醞釀之中。

　　“三獎一補(bǔ)”：解困縣鄉(xiāng)財(cái)政前奏

　　采訪中，陳大光向記者細(xì)數(shù)了“三獎一補(bǔ)”政策給黑龍江帶來的好處。

　　“比如說第三個‘獎’，對我們就是個大大的利好消息。”陳分析說，糧食作物比較效益低，黑龍江每年糧食產(chǎn)量很高，但實(shí)際上政府的財(cái)政收入?yún)s增加很少，“有了鼓勵其穩(wěn)定、增加糧食生產(chǎn)而給予必要的獎勵，地方上種糧的積極性當(dāng)然更高了。”

　　而用來鼓勵縣鄉(xiāng)進(jìn)行精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員的改革，則在一定意義上，肯定了黑龍江幾年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員精簡方面的工作。

　　另外，對財(cái)政困難縣今后新增的財(cái)政稅收收入以及上一級財(cái)政部門加大對這些縣的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵的政策，也同樣調(diào)動了地方政府支持改革的積極性。

　　陳局長說，據(jù)他估算，黑龍江67個縣里面，有60個縣可以享受到這一政策，每年因此得到的收益多者可達(dá)到2000萬，最少的也有300萬元。

　　然而，對于政策的制定者來說，“三獎一補(bǔ)”的意義顯然不止于此，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難已經(jīng)絕不單純是一個經(jīng)濟(jì)問題。

　　金人慶部長在接受媒體采訪的時候明確指出，“能夠經(jīng)過三年左右的時間，使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到明顯的改善，對于鞏固基層的政權(quán)，提高我們的執(zhí)政能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，構(gòu)筑和諧社會，都有重大的意義。”

　　而“三年左右”的提法，也同樣頗具深意。有專家分析指出，按照溫家寶總理2005年政府工作報(bào)告的說法，2006年全國各地將全部免征農(nóng)業(yè)稅。根據(jù)黑龍江等已經(jīng)率先全免農(nóng)業(yè)稅的省份的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)的配套改革也將順勢展開，真正完成起碼要一年的時間。

　　全免農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)民“無稅時代”即將來臨。而硬幣的另一面是，曾經(jīng)主要依賴農(nóng)業(yè)稅來維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府，也將因此而面臨更加嚴(yán)峻的資金缺口。

　　所以，在2007年全面改革的框架基本搭建完畢之后，該政策對改善縣鄉(xiāng)財(cái)政困難現(xiàn)狀，可謂意義深遠(yuǎn)。

　　基層債務(wù)之困

　　然而，縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難是與其債務(wù)負(fù)擔(dān)緊緊捆綁在一起的。日漸凸顯的基層政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)就決定了，單純依靠“三獎一補(bǔ)”政策，將無法真正解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題。

　　“農(nóng)村鄉(xiāng)村兩級債務(wù)，一直是一筆糊涂帳，誰也說不清到底欠了多少錢，到底欠的什么錢，只知道多。”一位財(cái)稅部門的官員對記者說。

　　事實(shí)上，時至今日，我們國家關(guān)于基層債務(wù)總額問題，都還沒有一個完整、準(zhǔn)確和權(quán)威的結(jié)論。

　　2003年6月25日，國家審計(jì)署署長李金華在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上提交的數(shù)據(jù)顯示，我國縣鄉(xiāng)一級財(cái)政赤字嚴(yán)重。截至2001年底，中西部10個省、市的49個縣�熓校犂塾�(jì)債務(wù)達(dá)163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。

　　2001年，在全國2800多個縣(市)中，一般預(yù)算赤字縣共計(jì)731個，赤字面達(dá)到35.6%，其中猶以中西部最為嚴(yán)重。有官員統(tǒng)計(jì)，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元，總額在2200億元左右。

　　還有基層干部推算，全國近3000個縣(市)，如果平均每個縣(市)的債務(wù)按2～3個億計(jì)算，全國農(nóng)村債務(wù)大約在6000億～9000億元之間。

　　“盡管這些推斷得出的絕對額差距較大，但有一點(diǎn)是一致的，即我國鄉(xiāng)村債務(wù)總額過大，令人擔(dān)憂。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明教授說。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心的魏加寧研究員更是指出，地方政府負(fù)債已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的頭號潛在威脅，必須直面這個現(xiàn)實(shí)。

　　在他看來，這幾年中國的金融風(fēng)險(xiǎn)已為人所共知，政府在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面已經(jīng)做了大量工作，金融改革的大方向也已經(jīng)基本找到；相比之下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻在大量積累，一些深層次的問題才剛剛開始著手解決。

　　同時，從處理風(fēng)險(xiǎn)的難度來說，金融機(jī)構(gòu)相對而言比較規(guī)范，不良資產(chǎn)雖多，但是經(jīng)過多年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，情況已經(jīng)大體摸清；相比之下，地方財(cái)政不規(guī)范，同時地方債務(wù)大多為隱性負(fù)債，都是“悄悄干出來的”，因此風(fēng)險(xiǎn)更大。“因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度，并不完全取決于規(guī)模的大小。”

　　“如果我們不趁著現(xiàn)在中央財(cái)政形勢還比較好的情況下，盡快解決地方政府的債務(wù)問題，以后解決起來的難度肯定會更大。”魏加寧研究員說。

　　債務(wù)背后的歷史糾纏

　　冰凍三尺，非一日之寒。

　　“鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，很多都是歷史形成的，情況非常復(fù)雜，既有政策性、體制性原因，也有下面管理不善、突發(fā)事件等原因。”一位地方財(cái)稅部門官員分析說。

　　他說，過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不僅有所謂的“六套班子、七所八站”，而且，由于分流渠道的匱乏，約束和監(jiān)督機(jī)制的缺失，即使精簡機(jī)構(gòu)，執(zhí)行起來往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，廟少了和尚照樣多，精簡只不過是將人員負(fù)擔(dān)“從扁擔(dān)的一端挪到了另一端”，而且還增加了“重量”。

　　而同時，長期以來，鄉(xiāng)村兩級政府的財(cái)務(wù)管理往往是行政首長說了算，資金缺少有效監(jiān)控。而基層政府帶頭大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，往往是由政府主導(dǎo)，不能夠真正按照市場規(guī)律，盲目投資上馬，甚至一些項(xiàng)目，“建立之日，就是停產(chǎn)之時”。而今，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)，帶來的一個嚴(yán)重后果就是，基層債務(wù)迅速攀升。

　　另外，在分稅制改革后，地方債務(wù)逐漸顯性化。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康教授分析說，我國實(shí)行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過低的局面，這符合分級財(cái)政體制正常運(yùn)行的基本要求。“客觀地說，與較充分發(fā)揮中央自上而下轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能的要求相比，目前中央財(cái)力集中程度還不夠，仍有待逐步提高。”

　　“然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。”賈教授說。

　　財(cái)權(quán)上移的同時，基層政府又面臨著事權(quán)下放的局面。自1990年代以來，自上而下的各種文件，要求地方完成各種達(dá)標(biāo)升級任務(wù)。最終，自上而下的各級任務(wù)都被完成了，但后遺癥卻留了下來，積累下來的債務(wù)成了深化農(nóng)村改革的一個非常棘手的問題。

　　農(nóng)村改革風(fēng)暴將至

　　盤根錯節(jié)的歷史糾纏本身就決定了，要想從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，化解基層政府債務(wù)問題，僅靠一項(xiàng)“三獎一補(bǔ)”政策，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　事實(shí)上，在先期進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅全免試點(diǎn)地區(qū)，相應(yīng)的破解之道已經(jīng)逐漸總結(jié)、完善起來。

　　黑龍江省財(cái)政廳的陳大光局長向記者介紹了他們化解農(nóng)村債務(wù)的“遏制、核清、分類、償還”八字方針。

　　所謂遏制就是，首先，不要再發(fā)生新的債務(wù)。不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)給企業(yè)擔(dān)保，不允許再搞所謂的形象工程，不允許超指標(biāo)發(fā)錢等。

　　在核清方面，黑龍江省相關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)臺帳。“我們要把半個世紀(jì)以來欠下的債務(wù)一筆筆都要搞清楚。債權(quán)人是誰、債務(wù)人是誰，雙方認(rèn)可，簽字畫押，然后分成不同類別。”

　　陳大光介紹說，比如搞教育欠多少錢，搞農(nóng)村的達(dá)標(biāo)升級欠多少錢，吃吃喝喝花了多少錢。這樣將來有針對性地根據(jù)不同的具體情況，不同類別，采取不同的解決措施。搞義務(wù)教育欠下的錢，本來就應(yīng)該公共財(cái)政拿錢，將來就要政府支持來化解；屬于胡吃亂花的，將來恐怕要個人來償還，誰吃喝的誰買單。

　　而在債務(wù)化解方面，他們也采取了資產(chǎn)抵債、銀行化解、財(cái)政豁免、獎勵還債等很多辦法。

　　去年底，為了能夠從根本上解決基層債務(wù)問題，黑龍江省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步化解村級債務(wù)的意見(試行)》(黑農(nóng)改辦〔2004〕31號)。

　　陳大光稱，從2001年，黑龍江就開始了化解的工作，全省共化解村級債務(wù)35.6億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解4.6億元。但到目前為止，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債還有44.3億元，村級負(fù)債90.8億元。

　　一位財(cái)政官員向記者透露，目前，在國家層面上，有關(guān)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和基層債務(wù)問題的調(diào)研已經(jīng)結(jié)束，相關(guān)部門正在起草一整套的解決方案。

　　他說，這項(xiàng)調(diào)研，連同其他9個關(guān)于三農(nóng)問題的國家級調(diào)研報(bào)告已經(jīng)全部完成，正式上報(bào)到了中央高層。“2005年下半年，一個有關(guān)農(nóng)村整體改革的戰(zhàn)略方案將會逐漸浮出水面。”

　　一場更大規(guī)模、更加深刻全面的農(nóng)村改革，已經(jīng)在悄然醞釀之中。