預算法修改建言：超收收入先審后用

　　本報記者 王延春 北京報道

　　在財政部提請審議的《關于2004年中央和地方預算執行情況及2005年中央和地方預算草案的報告》中，一個新的變化引起了出席兩會的代表和委員們的注意。這份報告詳細披露了2004年中央財政超收收入的使用情況。

　　“使用預算超收收入，必須經過人大審批。”3月10日晚，原全國人大常委會預算工作委員會副主任、全國政協委員張光瑞接受本報記者電話采訪時表示。

　　在此之前，他已經提交了一份呼吁盡快修改《預算法》的提案。張光瑞建議，將超收收入納入《預算法》監督之下。

　　在接受本報記者采訪時，他說：“當年制定《預算法》時，超收收入的總量很小，問題不突出，所以沒有明確具體規定，現在應該引起注意了�！�

　　規范超收收入，只是《預算法》修改所討論的內容之一。去年兩會之后《預算法》修訂起草小組就已成立，這部已經施行10年的規范預算行為的法律修改，將對國家的“錢袋子”產生怎樣的影響？

　　超收收入

　　自1998年以來，中央和地方的財政超預算收入都大幅增長。2004年全國財政收入26000多億元，比上年新增4600多億元。在超收收入中，中央財政占57.9%，合3426億元，中央財政比預算超收2537.71億元。

　　預算是國家在未來一定時期內如何收錢和花錢的計劃，監督錢從哪里來，用到哪里去。通俗地說，超收收入是在當年的預算安排上，本來沒有這一筆收入，但會有因經濟發展較快、稅收征管加強和一些偶然因素帶來的“額外財”。

　　根據現行的《預算法》，它的投向在預算之外，財政部門可以自主安排。中國社會科學院財貿所專門研究財政預算問題的馬蔡琛博士說：“超收收入應該引起關注，尤其是大幅超收問題，容易導致一系列問題�！�

　　“預算中發生一定的偏差是正常的，超收或者沒有完成預算收入也都是正常的，但是這幾年，財政收入的實際增長遠遠超過預算所預計的增長，比例過高�！彼�說。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員倪紅日認為，預算收入與每年GDP預計增幅相關。她說：“發改委每年對GDP的估算比較保守，因此財政對收入的估計也相對保守，這種估算在方法上沒有問題，關鍵是對GDP估算的準確度問題。”

　　超收收入增長的背后動機是對其的自由支配權。

　　一位研究財稅問題的專家表示，超收收入大幅增加，與這些年地方政府的支出擴張有關。地方因發展需要，激勵地方稅務部門加大征收力度，而且，一些地方也存在先征后返的問題。

　　“這是一個復雜而微妙的問題，表面上看稅收增加了，可以增加公共服務支出，但實際上有多少稅收可以轉化為支出，誰也算不清楚�！彼�說。超收收入增大，影響了預算的準確度，甚至對宏觀調控的決策產生了干擾。

　　超收收入目前采取的是“報告制”。即是說，如果需要動用超收收入追加支出，應編制超收收入使用方案，由國務院財政部門及時向財政經濟委員會和預算工作委員會通報情況。國務院應向全國人民代表大會作預計超收收入安排使用情況的報告。

　　中國財政學會副會長、中國人民大學財政金融學院教授安體富說，超收收入在每年人代會上是不明確匯報的，實際上，只是對已經安排完的超收收入的通報。因此，超收收入這一塊容易游離于人大監督之外�！罢f白了，就是花完錢才向人大匯報”。

　　“我很早就反對報告制。這是違反預算法‘先有預算，后有支出’的原則的，應通過修改預算法加強監督。”張光瑞對本報記者說。

　　他表示，《預算法》中應明確，超收收入使用應該事先由人大有關機構審批。

　　預算編制時間爭議

　　預算年度是否調整，也是《預算法》修訂爭議的焦點話題之一。

　　李漢宇委員建議，財政預算應遵循先批后用的原則�，F行全國人民代表大會放在每年三月份召開的時間安排，客觀上使年度財政預算做不到先批后用，應當考慮將人代會調整到年末舉行。

　　倪紅日說，她主張實施跨年度編制時間，就是讓實施時間和預算決算時間一致起來，現在一致不了，基礎性工作跟不上，操作中難規范。

　　不過，中國社會科學院財貿所馬蔡琛博士則說：“我個人認為暫時不宜調整預算年度，而應采取一些其他補救性的變通方案”。

　　他認為：“每年前三個月的預算不受控制”的提法值得商榷�！额A算法》其實對此是有考慮的，預算法規定，預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人大批準前，本級政府可以先按照上一年同期情況安排支出。有人主張調整預算年度改為4月制，我認為這或許會導致一些意料不到的問題，甚至引發財經秩序的混亂。而且，如果調整預算年度，勢必要調整政府機關的會計年度，事業單位的會計年度，企業的會計年度，就要牽扯修改《會計法》等，牽一發而動全身，并不是僅僅動一個預算年度的問題那么簡單�！�

　　其實，1999年預算制度改革后，各地的預算編制時間大大提前了，大約7、8月就著手，比如天津模式，2005年的預算編制，在2004年1月就開始了。

　　馬蔡琛博士建議，可以按照現行預算法的規定在沒有通過人代會審議預算報告之前，按去年同期情況先撥付正常的運行費，一旦預算獲得立法通過，則以最快的速度把前3個月的差額補上去，對臨時性必須追加的支出，可以付予一定的機動權利，允許“先斬后奏”，然后上人代會補充審議。

　　實行分項審議制

　　現行的財政預算另一個引起爭議的問題是不夠細。

　　倪紅日說，預算編制應該細化，必須細化，這是方向�！氨热缃逃�制度支出不能籠統擱在一個科目下，每一條都應該具體細分，每個項目明晰化。錢花哪里？必須交代。”

　　不過，財政部預算司司長張弘力曾在接受媒體采訪時表示，預算確實有必要細化，但卻未必是越細越好。通過細化預算，向人大代表公開財政支出的具體情況，代表們可對不太合理的地方提出意見。但不是越細化越好，過于細化只會轉移代表們的注意力，在一些細枝末節的項目上爭論不休，不利于議大政。當然是越細化越好，但細化不等于繁瑣、復雜，細化的要求是簡明、具體、真實，一目了然。

　　倪紅日說，為了加大監督力度，我贊成建立預算責任制，追究官員責任，把領導批條子，口頭指示等形成的制度漏洞堵住，哪個部門用了錢，就對錢的效率負責任，現在《預算法》沒有處罰的硬約束。

　　“我希望《預算法》能加入罰則，對違反了預算執行紀律有明確的處罰規定�！睆埞馊鸶嬖V記者。

　　目前我國人大預算審議是整體審議，也就是說，只有在“同意”、“不同意”、“棄權”三個鍵上選擇。馬蔡琛博士說，可以考慮分項表決機制，對個別項目進行否決，從整體審議到逐項審議。如果對整個預算總體贊同，但能對單個項目預算進行否決，這有利于促進單項預算的完善改革。

　　修法的難度

　　目前，《預算法》初步形成了審計部門、人大機構以及財政部門內部監督局的監督架構，但是有批評者認為，三者在監督上職責劃分不清，沒有做到細化，無法各司其職。

　　在一些參加兩會的代表委員看來，現行的《預算法》不夠細，沒有從編制、執行、到監督等一套體系。

　　李漢宇委員干脆建議“另起爐灶，重新設計”《預算法》。

　　倪紅日告訴記者，《預算法》需要修改的地方很多，《預算法》與現在推進的財政改革和財政預算實踐的許多做法已經不匹配，實踐快而制度、法律相對滯后，但現在修改中也有一定難度，比如，五級預算在實踐中存在問題，有些地方開始推行“省直管縣”，和“鄉財縣管”等，這些做法實際上和《預算法》不一致了，但制度效果如何，究竟按什么制度來修改，還不確定，所以修改現在有難度。

　　但是，“已經成熟的分稅制體制收入的劃分；中央集中一部分財力轉移支付實現公共服務等符合改革方向并已清晰的原則可以先定下來。”她說。