民建中央：縮小城鄉差距 實現統籌發展

    改革開放以來，我國經濟持續高速增長。但是，城鄉經濟社會發展，特別是城鄉在基本建設、義務教育、醫療衛生、社會保障和居民收入等方面的差距卻越拉越大。為此，民建中央在全國政協十屆三次會議期間提出了“關于縮小城鄉差距，實現統籌發展”的提案。

　　提案指出，我國目前存在的較大的城鄉差距，是多方面原因造成的，但主要原因是長 期實行的城鄉分割政策。

　　其一，“工業優先、城市偏向”的發展戰略的影響。一是在產業政策上，強調工業優先，在產業布局上，強調把工業主要放在城市。二是在資金流向上，為支持城市工業的發展，國家通過稅收、工農產品“剪刀差”、壟斷土地一級市場等方式，把農業剩余積累由農村大量地轉入城市。致使農村二、三產業發展滯后，基礎設施建設薄弱，農村經濟發展與城市的差距不斷擴大。

　　其二，限制人口自由流動的戶籍制度的影響。從20世紀50年代中期開始，我國劃分了“農業戶口”和“非農業戶口”，確立了嚴格控制人口流動的政策，使戶籍制度成為造就城鄉二元分割的人為屏障。以戶籍制度為基礎，國家按戶籍身份來分配教育、衛生、社保、就業等方面的資源和利益，使城鄉二元結構從經濟方面延伸到教育、文化、就業等社會生活領域。

　　其三，偏向城市和工業的財政分配制度的影響。由于城市的自我發展能力強于農村，因此國家財政應當適當地向農業傾斜，以促進工農和城鄉之間的協調發展。但從我國近年來的情況看，國家財政支農的比例沒有調整，反而繼續向城市和工業傾斜，加劇了城鄉差距的擴大。

　　其四，導致資金由鄉村大量流入城市的金融政策的影響。目前，農村的基層金融機構普遍存在著重吸儲、輕放貸的現象。由于農業的比較效益低，金融機構從農村吸儲多、放貸少，農村資金大量流向城市，農業和農民企業貸款十分困難。改革開放前，金融部門的農業貸款占所有貸款的比重一直維持在13%左右，而1978年后一直維持在兩位數以下，但農村地區(包括第一產業和農村工業)創造的GDP卻在45%左右。

　　城鄉二元結構及其政策對我國經濟社會發展產生了非常深遠的影響：首先是制約了城鄉經濟的協調發展；其次是制約了國內需求的增長；第三是影響了社會穩定和工農聯盟的鞏固。

　　要實現消除二元結構的目標，必須按照科學發展觀的要求，從體制、機制和法制等方面采取切實有力的措施。為此，民建中央建議：

　　(一)深刻領會“兩個趨向"的重要論斷，提高各級領導干部對統籌城鄉發展重要性的認識

　　胡錦濤總書記在十六屆四中全會上做出了“我國在總體上到了以工補農，以城帶鄉的發展階段”的科學論斷，這是十分及時和準確的。當前，許多地方和部門的干部還沒有根本改變“城市優先”的觀念，習慣于“城鄉二元”的思維模式，在政策制定、財政投入等方面還體現出很強的二元性。對此，應當加大宣傳力度，使各級領導干部深刻領會這一論斷的精神實質，統一大家對統籌城鄉發展重要性的認識，并貫徹到實際工作中去。

　　(二)制定統籌城鄉經濟社會的長期規劃

　　國家應當制定更長時期的統籌發展規劃，有計劃、分步驟地逐步解決城鄉二元結構問題。在“十一五”規劃的制定中認真貫徹統籌城鄉發展的指導思想，統籌城鄉建設規劃，統一規劃城鄉建設布局；統籌城鄉產業(布局及結構調整)，實行城鄉統一的產業結構及產業布局；統籌城鄉財稅，建立面向全社會的公共財政體制，公平稅賦，實行以工補農；統籌城鄉就業，實行統一的勞動力市場、統一的用工制度和統一的勞動保障；統籌城鄉社會保障，實行統一的最低生活保障制度；統籌城鄉公共資源，對社會教育、衛生、科技等公共資源實行城鄉統籌安排，合理配置，盡可能地消除鄉村教育、衛生、文化、科技資源極其匱乏的局面；統籌城鄉管理(體制)，逐步建立城鄉統一的管理體制，統一的戶籍制度。

　　(三)實行“多中心分散式”城鎮化發展模式，發揮城市對農村的帶動作用

　　“多中心分散式”發展模式是一些發達國家和我國東部地區在近幾十年發展過程中探索出的較好的發展模式，它可以避免許多“城市病”，節約資源，有利于國家的可持續發展。要進一步發揮城市對農村的帶動作用，按照城鄉統籌、合理分工的要求，將勞動密集型和資源密集型產業逐步向縣鄉城鎮轉移，促進生產力在城鄉地域空間上的合理分布和配置，加速城鄉融合。把小城鎮建設與壯大農村經濟結合起來，逐步形成產業發展、人口聚集、市場擴大的互動機制，推動農村城鎮化發展。

　　(四)發展縣域經濟，改革市管縣的體制“市管縣”體制

　　主要依靠行政力量維持，責權與事權的不平衡，存在著侵占縣及農村地區利益的趨向。這種體制不僅削弱了縣域經濟發展的能力，束縛了縣域發展的主動性與創造性，而且非常不利于城鄉統籌。浙江是全國少數幾個實行省直管縣體制的省份，這種體制推動了縣域經濟的發展。全國百強縣，浙江就占30個席位，縣域經濟GDP占全省的2／3。縣域經濟強大了，有利于實現工業地方化，有利于形成以縣城為中心，以強鎮為依托、中小城市分布格局，有利于農業剩余勞動力就近轉移就業。應把縣域作為統籌城鄉發展的著力點，改變現行的財政稅收政策，適當減少財政管理層次，逐步實施“省直管縣”財政管理體制，加強縣級財政實力。

　　(五)逐步改革戶籍制度，促進農村富余勞動力向城市轉移

　　有計劃、分步驟地穩步推進戶籍制度改革。對于中小城市可以考慮取消城鄉分割的戶籍管理制度，實行按居住地或就業單位登記的戶籍制度。保護好農民工的合法權益，解決好農民進城后的社會保障和生活問題。逐步取消附著在二元戶籍制度上的不平等的勞動就業、教育、醫療和社會保障制度，真正賦予進城農民以平等地位。

　　(六)加快建立統籌城鄉發展的法律保障體系

　　認真清理不利于改變城鄉二元結構的法律法規，對該廢止的廢止，該修改的修改。當前，應盡快修改預算法、選舉法、地方組織法、村民委員會組織法等相關法律法規中不利于政府職責劃分、不利于城鄉統籌供給公共產品的條款，依法推進和保障城鄉經濟社會協調發展。