預(yù)算報(bào)告彰顯治國(guó)理念 公共財(cái)政漸行漸近

　　本報(bào)記者 孫 雷

　　北京報(bào)道

　　3月5日，財(cái)政部提請(qǐng)審議的《關(guān)于2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2005年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算報(bào)告”)擺上了十屆全國(guó)人大三次會(huì)議每位代表、委員 的案頭。

　　“三農(nóng)”支出的全方位大幅度增加，社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)……

　　預(yù)算報(bào)告“一個(gè)明顯的特征就是，公共財(cái)政的色彩更加濃厚了”。第十屆全國(guó)人大代表、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院葉青教授在接受記者采訪時(shí)分析說(shuō)。

　　而此間有專家認(rèn)為，治國(guó)理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的變化，推動(dòng)了財(cái)政職能逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)投資型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)變。但同時(shí)，在走向公共財(cái)政的過(guò)程中，程序性的道路規(guī)則建設(shè)將是一個(gè)更重要、更加需要高度重視的問(wèn)題。

　　強(qiáng)化“公共財(cái)政”色彩

　　財(cái)政是靠數(shù)字說(shuō)話的。

　　翻開(kāi)共計(jì)35頁(yè)的“預(yù)算報(bào)告”，簡(jiǎn)單的數(shù)字之中，帶有公共財(cái)政色彩的支出大幅度增加，是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　“預(yù)算報(bào)告”顯示：2004年，中央財(cái)政增加再就業(yè)補(bǔ)助資金22.25億元，增長(zhǎng)幅度達(dá)54.6%；全國(guó)教育支出增加421.89億元，增長(zhǎng)14.4%；全國(guó)科技支出增加98.5億元，增長(zhǎng)13.7%。其中最突出的是“三農(nóng)”支出，按照“預(yù)算報(bào)告”的提法，“是多年來(lái)最大的”。

　　當(dāng)年，中央財(cái)政實(shí)際比預(yù)算超收2537.71億元(未扣除新增出口退稅指標(biāo))。除了新增出口退稅指標(biāo)1275.32億元，用于解決部分歷史陳欠外，這筆財(cái)政超收資金絕大部分被花在了增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展方面。

　　其中，增加教育科學(xué)支出、對(duì)地方稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付321.03億元；支持農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食生產(chǎn)156.04億元；解決退耕還林糧食歷史掛帳404.85億元；增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助32.5億元；撥付全國(guó)社保基金148.56億元；支持企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助30億元；增加抗災(zāi)救災(zāi)等其他支出133.71億元。

　　地方財(cái)政超收部分由地方安排使用，主要也是用于緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、教科文衛(wèi)、支農(nóng)及消化歷史債務(wù)等方面。

　　而“預(yù)算報(bào)告”中2005年預(yù)算支出安排保障的重點(diǎn)，也同樣清楚地表明，“將著力協(xié)調(diào)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，有促有控，向經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；向困難地區(qū)、困難群眾和困難基層傾斜，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)；向改革創(chuàng)新傾斜，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。”

　　“財(cái)政支出重點(diǎn)流向的上述變化，清楚地表明，1998年政府正式提出的‘走向公共財(cái)政’的基本導(dǎo)向，在被越做越實(shí)。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希教授說(shuō)。

　　服務(wù)型政府起步

　　“公共財(cái)政色彩的更加濃厚，實(shí)際上并不僅僅體現(xiàn)在‘預(yù)算報(bào)告’中。”葉青代表細(xì)心而驚喜地發(fā)現(xiàn)，在溫家寶總理所做的政府工作報(bào)告中，已經(jīng)非常鮮明地表達(dá)了打造公共服務(wù)型政府的重要理念。

　　實(shí)際上，在政府工作報(bào)告中，溫總理用了整整四大段文字，全面、深入地闡述了這一思想，這在歷年的政府工作報(bào)告中是沒(méi)有過(guò)的。

　　溫總理指出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜。“堅(jiān)決把政府不該管的事交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)該管的事情一定要管好。”

　　同時(shí)他指出，各級(jí)政府抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，不能包辦企業(yè)投資決策，不能代替企業(yè)招商引資，不能直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　“我的理解，要轉(zhuǎn)變政府職能，打造公共服務(wù)型政府就應(yīng)該是，市場(chǎng)社會(huì)能做的，就讓市場(chǎng)社會(huì)去做，政府應(yīng)該干的，是社會(huì)干不了、不能干、不愿干的事。”葉青代表說(shuō)。

　　政府職能結(jié)構(gòu)決定支出結(jié)構(gòu)，而支出結(jié)構(gòu)同時(shí)反映政府職能結(jié)構(gòu)，二者是互為表里的關(guān)系。在劉尚希教授看來(lái)，公共財(cái)政和公共服務(wù)型政府是一脈相承的，而“走向公共財(cái)政”的理念之所以被逐漸做實(shí)，是和中央政府治國(guó)理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念發(fā)生了根本變化密切相關(guān)的。

　　“以人為本，經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的治國(guó)方略，在大方向上，就規(guī)定了政府從完全以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心向公共財(cái)政、公共服務(wù)型政府的必然轉(zhuǎn)變。”

　　程序性道路規(guī)則更重要

　　當(dāng)戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)確定的時(shí)候，一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)、更加棘手，而且更加需要關(guān)注的問(wèn)題便展現(xiàn)在了人們面前：實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑選擇。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，政府具有兩種功能：引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為；彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)行中所不能實(shí)現(xiàn)的功能，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的“市場(chǎng)失靈“的領(lǐng)域。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所馬蔡琛博士分析指出，不同的國(guó)家，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府引導(dǎo)重點(diǎn)和市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域是不同的。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，為了解決城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，和諧社會(huì)，加大支農(nóng)支出等措施是非常必要的，也是公共財(cái)政建設(shè)的重要組成部分。

　　“但是，我們?cè)谶\(yùn)行機(jī)制的路徑選擇上，一定要按照規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式來(lái)運(yùn)行，資金的投向不能由某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)了算，一定要進(jìn)入一個(gè)公開(kāi)透明的軌道，從過(guò)去短期相機(jī)抉擇的需求管理轉(zhuǎn)到構(gòu)建社會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的道路規(guī)則上。”

　　公共財(cái)政是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在馬蔡琛博士看來(lái)，在這一不斷發(fā)展的過(guò)程中，有必要考慮到兩個(gè)重要問(wèn)題：其一，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的敏感度未必會(huì)像我們預(yù)期的那樣作出回應(yīng)，政策的引導(dǎo)效果可能要打折扣。其二，政府彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域也還沒(méi)有真正界定清楚。

　　現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，一些具體政策的執(zhí)行者，往往仍傳承計(jì)劃經(jīng)濟(jì)路徑，“政府好像可以包打天下”。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育初期，微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體理性行為相對(duì)來(lái)說(shuō)比較弱。這種情況下，要一個(gè)合理的界定空間。哪些是真正意義上的市場(chǎng)失靈，是不管就不可收拾的，哪些是需要給市場(chǎng)運(yùn)行留出一個(gè)生長(zhǎng)空間，就像孩子學(xué)走路，如果永遠(yuǎn)扶著，他永遠(yuǎn)都無(wú)法學(xué)會(huì)走路。

　　“往前走是一個(gè)目的，但具體到每一步，在走的過(guò)程中把路修好，這是更重要的問(wèn)題。構(gòu)建一個(gè)程序性的道路規(guī)則，意義更為深遠(yuǎn)。”馬蔡琛博士最后說(shuō)。