金人慶問計財政預算改革

　　本報記者 汪生科 羅小軍

　　北京報道

　　財政轉軌信號

　　雖然金人慶今年不需要在兩會上做報告，但這位財政部長也沒有閑著。3月4日上午，財政部部長金人慶召集了17個省市財政廳的人大代表和3個財政系統的政協委員，開了一個座談會。

　　據本報了解，這次座談會，按照原來的安排，本來是配合保持共產黨員先進性教育，請代表和委員對財政部的工作作風提提意見。“但是大家談著談著就談到工作上去了。”與會的財政部預算司司長張弘力說。

　　綜合與會人員的介紹，會上大家談了很多問題，談得最多的還是財政預算的會計核算制度。

　　預算編制和預算執行，正是近年兩會上代表委員每每談論的要害問題。但僅此兩項，改革遠未完成。參照國際上的經驗，一個完整的財政系統由幾個密不可分的部分組成：預算、政府會計、政府報告、政府審計、國庫、收支分類、統計、財政信息管理系統等。

　　根據打造公共財政的改革目標，目前的財政預算改革顯然還要往前推進。參會的上海一位政協委員就轉述金人慶的話說，“財政預算制度，執行力和透明度都好了，但還有很多值得改進。”

　　參會的全國政協委員鄭健齡傾向于認為，這場座談會，是財政部釋放出的一些改革信號。

　　會計核算爭議

　　會議整整開了一個上午。大家輪流發言，但由于時間緊，只有不到一半的人輪到了這個機會。

　　當今各國政府，財政預算的會計核算主要有兩大類：一個是收付實現制，一個是權責發生制。

　　我國政府預算主要實行的是收付實現制。1997年6月25日，財政部出臺的《財政總預算會計制度》中規定，總預算會計核算以收付實現制為基礎。

　　所謂收付實現制，按照財政部財政科學研究所研究院劉尚希的解釋，是說以實際發生的現金支付為基礎。如一個單位有1億元的年度預算，在收付實現制下，該單位在年度內有1億元的現金支出權，超過了自然要說明，但是如果用不掉，剩下的也不能轉到下一年度用。

　　“收付實現制下，即使用不了話，不用白不用，這導致了年終突擊花錢。”全國政協委員鄭健齡說。

　　收付實現制，不僅有此弊端，在地方財政廳廳長看來，還給地方財政預決算編制帶來混亂。一個事例是，2003年廣西財政年度決算都完成了，中央轉移支付的錢才到位，當時的人大代表還以為是錢用不完。

　　“問題是年底，計委才下項目，中央年底才給我錢，或者明年才給我錢，我當然花不出去。”安徽省財政廳廳長朱玉明解釋說。

　　在朱玉明看來，這種情況按權責發生制來操作就比較好——“發生了，就算你支出了”。因為權責發生制，是按權責發生的時點決定預算的收支：總的給了，今年沒有用完，明年可以接著用，根據項目進度來用，不管是否發生現金收支。

　　“都有優缺點。”會上有人提議說。最后達成的總的意見是，要分類指導，不能一刀切來“下藥”。

　　本報就此問題采訪了財政部預算司一位官員。該人士承認此前已經有類似聲音，但是他明確地說，“權責發生制暫時實行不了。”

　　他認為，權責發生制是根據權責發生的時點來決定預算的收支。但我國財政預算現實是，當年有大量已列支而未支事項，如果用權責發生制，可能出現漏洞。

　　“權責發生制下，預算給你后，這種節余是虛假節余，但是這事還要辦，真到了要辦的事，做起來很復雜，不是一下子能辦到的。”

　　該人士還談到此間的一個危險傾向：資金都列支后，單位容易沉淀了大量資金，有可能造成資金挪用做別的事。

　　記者就此征詢另一位全國人大代表、原上海市財政局分管預算的副局長程靜萍的意見。程從人大代表審議的角度，給出了否定性傾向的看法：“現在實收實付制，代表都看不懂，權責發生制更容易讓代表糊涂。”

　　不過，財政部預算司司長張弘力說：“權責發生制，在總預算會計里面可以考慮實行。”

　　財政部門改革超前？

　　雖然只有一個上午的座談，但代表委員們意猶未盡。全國政協委員鄭健齡說，“全部談開來，一天一夜都談不完。”

　　記者從財政部獲悉，財政部預算改革下一步的改革計劃是會計科目的體系變化，會計核算體系還不是當前改革的重點。

　　而地方財政廳廳長們之所以著眼于改革政府會計核算，這里面潛藏著這樣一層邏輯關系，就是財政部門編好預算后，預算報告跟各預算單位脫節。

　　一位省財政廳廳長舉例說，他們一般從3月到12月編制下一年度的預算草案，預算做好后，拿到人大財經委審核，審核過后，拿到省委省政府。“但沒過兩三天，很多部門，如發改委就提出一個計劃要錢，而這些錢不在已經上報的預算方案里頭。”

　　這位財政廳廳長很無奈地說，“但我的錢都已經安排下去了，如果我先預留一筆錢，那么人大就要問我們，你們留一筆錢干什么呀，是不是要濫用職權，是不是財政廳自己要用掉。”

　　造成這種情況的原因，在于部門并不是都能在預算編制期間把預算計劃都報上來，下一年不可預見的事情，往往沒有申報。

　　另外，根據一位地方財政廳廳長的敘述，地方財政部門在分配財政資金時，還受到部門的牽制。

　　“我們的預算報告沒有說明把錢花到哪里，預算沒有說明如何花錢，比如水利多少，三農多少，那個項目多少。在我們國家，預算要分到具體項目，還要經過計劃委員會和農委等很多部門，所以財政部門說不好錢該花到哪里，也說不清楚的。”上述人士透露說。

　　而細化、明晰的項目預算，正是人大代表審議財政預算時所要求的。在審議今年的全國人大預算報告時，一位財政系統出身的人大代表就向本報指出，“有些重大項目表述不清。”

　　財政預算上的這些問題，不光是財政部門一家的事，財政部門只是綜合矛盾的反映。在一位財政廳廳長看來，跟其他部門比起來，財政部門還算是改革超前了，其他部門改革沒有跟上。

　　“我們建立了部門預算，細化預算，但是我們沒有建起來好的預算管理，因為這需要各個部門協調好。”上述人士說。

　　預算管理改革待推

　　不過，預算管理上的問題，情況也在改變。從2001年開始，財政部啟動了國庫集中支付制度的改革試點。也是從這時開始，財政部才設立了國庫司。

　　國庫管理主要體現在兩個方面，一是國庫對財政資金的現金管理；二是國庫及時提供準確的預算執行報告。

　　根據財政部國庫司有關人員的介紹，我國國庫管理體制改革的基本思路是：建立以單一帳戶體系為基礎，財政資金的繳撥方式以集中收付為主要形式的現代國庫管理制度。

　　作為過渡，我國的國庫管理制度還不能做到只保留一個國庫單一帳戶，而是設立了五類帳戶，分別是：

　　第一、國庫單一帳戶；第二、財政部門的零余額帳戶以及相應為預算單位開設的零余額帳戶；第三、小額資金帳戶；第四、預算外專戶；第五、特設過渡性專戶。

　　“趨勢是逐步地以國庫單一帳戶來保留和核算所有的財政性資金。”財政部國庫司上述人士說。

　　經過四年時間的試點和摸索，2005年開始，國庫集中收付在中央和地方全面推行。

　　五類帳戶的改革方案，顯然是財政部協調各方利益的一個折衷方案。而目前的預算執行，預算上的硬約束，除了財政部門，還要部門的自覺執行，“特別是單位首長自覺執行”，財政部一位人士說。

　　上述人士談到了要完善監督體系的問題——“監督體系要發揮作用才行，而監督體系應該是全方位的，不是單單財政部某個部門，審計機關、單位首長要自覺執行。”