中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊：十八年 溫州的地方立法權(quán)之夢(mèng)

　　地方立法權(quán)，溫州人追求了18年仍未實(shí)現(xiàn)的一個(gè)夢(mèng)。溫州等一批特色經(jīng)濟(jì)城市正希望借助“較大的市”身份，獲得其特有的地方性法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)，以鞏固和提升自己的城市競(jìng)爭(zhēng)力。他們能如愿以償嗎？

　　★《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》特約記者 曹海東 見習(xí)記者李萌/ 溫州、北京報(bào)道

　　全國(guó)人大、政協(xié)兩會(huì)的召開時(shí)間越來越近，溫州市人大和溫州市法治辦的工作節(jié)奏也隨之加快，此時(shí)幾乎所有領(lǐng)導(dǎo)和工作人員都忙于同一件事—一份特殊的議案—溫州市成為“較大的市”的申請(qǐng)。不過，議案能否獲批，他們自己似乎也缺乏信心，甚至認(rèn)為這可能依然是今年“一個(gè)不可能完成的任務(wù)”。

　　這一“任務(wù)”始自18年前，即1987年溫州首次向全國(guó)人大提出議案，要求批準(zhǔn)溫州為較大的市。此后溫州先后15次向全國(guó)人民代表大會(huì)提出“關(guān)于要求批準(zhǔn)溫州市為‘較大的市’的議案”。今年兩會(huì)也不例外，他們?cè)俅蜗蛉珖?guó)人大提交此議案。

　　事實(shí)上，除了溫州，“較大的市”已成為諸多發(fā)展中城市的追求和夢(mèng)想，如福建省的泉州市、江蘇省的南通市和廣東省的佛山市等。這些新崛起的城市，正在尋求一種從經(jīng)濟(jì)的保障到法律的賦予這樣一個(gè)新的發(fā)展訴求。

　　據(jù)記者了解，目前更多的城市試圖通過兩會(huì)的議案來直接啟動(dòng)國(guó)務(wù)院對(duì)“較大的市”的審批工作。呼吁更多的代表“聯(lián)名上書”，似乎已經(jīng)成為一個(gè)“約定俗成”的路子。

　　“爭(zhēng)取較大的市，核心就是爭(zhēng)取地方立法權(quán)。”溫州市法制辦副所長(zhǎng)黃良林說，“一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)如果沒有突出的特色優(yōu)勢(shì)，國(guó)家基本法律都能覆蓋到，就不存在地方立法權(quán)的問題；但是對(duì)于有特色的經(jīng)濟(jì)城市來說，就存在覆蓋不全的問題。”

　　按照《地方組織法》的規(guī)定，較大的市是專指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、擁有與省會(huì)(自治區(qū)首府)城市相同的地方性法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的城市。

　　據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，自1984年開始，國(guó)家先后批準(zhǔn)了19個(gè)城市為較大的市，如唐山、大連、齊齊哈爾、青島、無(wú)錫、洛陽(yáng)、重慶(成為直轄市之前)、寧波、本溪、蘇州、徐州等。

　　對(duì)于正在申請(qǐng)中的城市而言，盡管通往最終獲批之路漫長(zhǎng)，競(jìng)爭(zhēng)激烈，但面對(duì)新一輪的經(jīng)濟(jì)角逐，為了謀取更大發(fā)展空間，通過法律途徑爭(zhēng)取更大自主權(quán)，還是成為發(fā)展中城市新的戰(zhàn)略選擇。

　　經(jīng)濟(jì)超前的“苦惱”

　　2004年11月4日，中央電視臺(tái)中國(guó)十大最具經(jīng)濟(jì)活力城市揭曉頒獎(jiǎng)典禮上，溫州市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的代表人物集體亮相，溫州市委書記李強(qiáng)神采奕奕地捧回了活力城市的獎(jiǎng)杯。

　　溫州經(jīng)濟(jì)的超前性、強(qiáng)大的活力性，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。在改革開放的經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中，溫州被作為經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)區(qū)，摸索并制定出了一套獨(dú)特的“作法”，并被總結(jié)為“溫州模式”，這是溫州人的驕傲。但在溫州市委和市政府領(lǐng)導(dǎo)心中，十幾年來一直存有一個(gè)未解的結(jié)—“較大的市”的申請(qǐng)始終沒有批下來，而這已成為溫州歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子的頭等大事。

　　溫州市第一任法制局局長(zhǎng)瞿桂仁，是最初、也是全程參與溫州較大市申報(bào)工作的人物之一。這位現(xiàn)年已經(jīng)74歲的老人感嘆說，18年前首次接觸“較大的市”概念的時(shí)候，根本沒有想到申請(qǐng)工作幾乎滲透到他此后的全部生活中。

　　“改革開放后，溫州異軍突起，當(dāng)時(shí)在金融改革、個(gè)人開辦錢莊、掛戶經(jīng)營(yíng)等方面都有了一些獨(dú)到的探索。但按照現(xiàn)有法律規(guī)定，最大程度也只是允許可以出臺(tái)一些內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)規(guī)范性的東西，不準(zhǔn)也沒有權(quán)力自己制定法規(guī)。”他對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》回憶說。

　　溫州市法制辦副所長(zhǎng)黃良林則說，目前立法需求與立法滯后之間矛盾突出，上層立法進(jìn)程緩慢、立法周期過長(zhǎng)，不僅導(dǎo)致了法律落后于行政的被動(dòng)局面，同時(shí)也造成了立法的原則性與執(zhí)法的具體性之間的矛盾突出，給地方政府執(zhí)法帶來了一定難度。

　　參加全國(guó)兩會(huì)的泉州代表看法也基本一致，即法制建設(shè)的滯后帶來了一些現(xiàn)實(shí)性矛盾，當(dāng)?shù)卣�府在職�?quán)范圍內(nèi)又難以解決，所以不利于將改革成果通過制度加以規(guī)范。如作為著名的僑鄉(xiāng)，由于沒有立法權(quán)，不能把一些具有普遍約束力的規(guī)范性文件通過法定程序，采用地方性法規(guī)的形式固定下來，這不利于吸引外商投資。另外，當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因此有必要制定一些地方性法規(guī)，用以保障民營(yíng)中小企業(yè)的合法利益和未來發(fā)展。

　　南通、佛山等同樣表達(dá)了他們成為“較大的市”的意愿和理由：立法環(huán)節(jié)的相對(duì)滯后已經(jīng)開始影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展—區(qū)域經(jīng)濟(jì)的超前發(fā)展和特殊模式客觀上需要一種立法的保障，如果不能在立法體系上做出一些新的探索，那么不僅會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的新突破，甚至還會(huì)挫傷地方政府的積極性。

　　目標(biāo)直指“地方立法權(quán)”

　　對(duì)“較大的市”的渴求，最直接的動(dòng)力來自于《中華人民共和國(guó)立法法》(簡(jiǎn)稱《立法法》)。按照《立法法》規(guī)定：較大的市具有制定地方性法規(guī)的立法權(quán)；而在國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的情況下，較大的市還可以根據(jù)實(shí)際需要先行制定地方性法規(guī)。

　　中國(guó)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授楊小軍介紹說，較大的市的設(shè)立初衷，就是為了使經(jīng)濟(jì)特色城市在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的法律方面能夠有所突破。因?yàn)闊o(wú)立法權(quán)，就意味著只能對(duì)國(guó)家法律予以貫徹、執(zhí)行和具體化，而“較大的市的立法權(quán)可以保障一種自主性的改革”。由此可見，中央設(shè)立較大的市，其實(shí)就是通過行政立法給特色經(jīng)濟(jì)城市提供了新的發(fā)展空間—可以獨(dú)立解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的諸多矛盾與沖突。

　　溫州市現(xiàn)任執(zhí)法局副局長(zhǎng)陳聿強(qiáng)，也是當(dāng)年最早參與起草較大市申請(qǐng)議案者之一，他介紹說，在缺少地方立法權(quán)的前提下，溫州自己搞出的一些內(nèi)部性管理?xiàng)l例，不僅得不到上級(jí)政府的承認(rèn)，即使在溫州本地得到認(rèn)可，其約束力也相當(dāng)有限，這些管理?xiàng)l例甚至一度被某些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視為“另類”。

　　瞿桂仁則舉例說，嚴(yán)格來講溫州是第一個(gè)起草私營(yíng)企業(yè)條例的城市，但因?yàn)槭腥舜鬀]有立法權(quán)，因此“只是私下議論，說說而已”。而此后不久，媒體就報(bào)道說武漢市出臺(tái)了第一個(gè)私營(yíng)企業(yè)條例—因?yàn)樽鳛槭��?huì)城市的武漢擁有立法權(quán)，并被評(píng)價(jià)是全國(guó)首次私企條例。

　　“沒有地方立法權(quán)，很多內(nèi)容只能神神秘秘，不能光明正大，搞出來的東西登不了大雅之堂！”瞿桂仁對(duì)此評(píng)價(jià)說。

　　吸引外資方面，地方立法權(quán)更為重要。如外商選擇投資地區(qū)時(shí)，并不看重地方政府的政策性文件，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為政策易變。所以更關(guān)注本地區(qū)的法制環(huán)境，如許諾的優(yōu)惠政策是否有法律做保障。

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