新出口退稅分擔制挑戰地方財政

　　作者：溫秀

　　近日，全國政協外事委員會在赴江蘇等地調研時發現，出口退稅機制改革以來，“老賬”已基本還清，“新賬”正逐步形成。去年前十個月，全國累計清退“老賬”2001億元，完成清欠任務的99%；“新賬”實際退稅1615億元，完成退稅計劃的78%。但新的問題似乎又顯現出來，一些地方政府由于“不堪重負”，明確表示將審慎引入出口型外商投資企業， 并要求現有外商企業加大國內銷售比例，以減輕本級財政的壓力，而江蘇省的一些地市甚至出現地方政府要求部分外貿出口大戶外遷的情況。

　　全國政協外事委員會副主任委員、原外經貿部副部長周可仁告訴記者，出口退稅新機制落實中還存在一些比較突出的問題，特別是出口退稅超基數分擔機制，如不能及時解決，不僅將影響改革方案的全面實施，還將影響地方吸引外資和擴大出口的積極性。

　　地方認為中央分配的出口退稅基數較低

　　委員們在調研中發現，地方普遍認為中央分配的出口退稅基數較低。其中，江蘇省反映，全省的出口退稅基數僅為2003年出口應退稅額的66.5%，即使2004年出口為零增長，按退10個月預計，地方也要分擔23億元的出口退稅額。

　　周可仁告訴記者，造成這種情況的原因有三點：一是中央以2003年出口退稅指標(1789億元)作為基數，與2003年全國出口應退稅額(2903億元)有較大差距；二是按照2001年～2003年歷史平均出口情況確定基數，不能很好地滿足出口增長較快省份當前的退稅需求；三是各省市對超基數(超出退稅指標部分)層層分解，多級分擔，由于各地出口增長存在差異，更加劇了退稅基數不足的矛盾。

　　按照中央和地方共同分擔的機制，江蘇預計超基數分擔26.5億元，占增值稅地方留成(25%部分)增量的2／3，明年全省預計超基數分擔84億元，大大超過增值稅地方留成部分的增量(38.5億元)，這種情況在東部出口大省都很突出。客觀上已經形成了“出口增長越快、地方負擔越重”，這對東部出口大省地方財政平衡問題帶來了很大的困難。

　　新的分擔機制可能會導致地方保護主義抬頭

　　周可仁告訴記者，出口退稅超基數分擔機制可能會嚴重影響跨地區采購和出口的正常開展，導致地方貿易保護主義有所抬頭。“一方面，口岸城市異地收購出口規模較大、出口貨物異地納稅、口岸退稅的矛盾較為突出；另一方面，供貨地貨物主要在異地出口，一旦出現回流，地方由于沒有退稅基數，財政支出壓力很大，于是一些地區已經開始限制設立流通性外貿公司、對異地收購出口實行差別政策的情況。”

　　周可仁認為，這一機制如不改變，可能就會造成比較嚴重的市場分割，各地方政府為了減輕財政壓力，必然會進一步采取地方貿易保護的措施，客觀上形成一種惡性博弈。

　　專家表示，分擔是為了保證新賬不再發生，之所以有欠賬，就是因為中央政府在超額負擔，這正是出口欠退稅大量積累的原因之一。如2002年中央財政就承擔了地方應承擔的530億元。更為嚴重的是，中央政府獨立承擔出口退稅實質上發生在對發達地區的隱性轉移支付上，占我國約90%出口額的沿海發達地區因此受益最大，這也加劇了地方發展的不平衡。

　　“境外一日游”貿易隨之增加將削弱企業出口競爭力

　　“但如果簡單地由出口地政府按比例分擔，就有可能帶來很多問題。”除了上述所說的問題，國務院發展研究中心研究員隆國強還有另外一些擔憂。

　　隆國強說，首先的一個問題，是假如中央財政不欠賬了，但地方財政可能就開始欠賬了，而且還不知道有什么機制可以遏制地方不欠賬；其次就是這種機制可能扭曲對外貿易結構，削弱外貿中心城市的競爭力，甚至大大增加不合理的“境外一日游”貿易。生產出口型企業將會要求外地供貨商先將料件出口，再以加工貿易方式進口，從而大量增加加工貿易的“境外一日游”現象，這種情況人為的增加了貿易成本，削弱了出口競爭力。據了解，目前我國由于政策扭曲導致的加工貿易“境外一日游”，每年已經高達百億美元，出口退稅的新政策實施后，這種不合理的“境外一日游”將成倍增加。

　　隆國強說，第三個方面的問題是，這種機制將會惡化出口產品結構。由于大量上游料件的出口，我國出口產品結構總體出現下滑趨勢。

　　為解決以上問題，此次兩會周可仁就提交了《關于進一步完善出口退稅超基數分擔機制的建議案》，從短期和長期兩個角度提出了解決方案。他建議中央首先對口岸城市或出口增長高于全國平均水平的地區實行專項補助。長期來看，也一定要進一步完善這種分擔機制。

　　經過仔細調研，周可仁提供了幾種方案，包括建立出口退稅基數動態增長機制，實行地方分擔規模的總量控制或比例控制，完善出口貨物增值稅退庫管理辦法等。“這樣就可以很好地解決地方面臨的實際困難，也可以避免因為政策不完善而導致的地方貿易保護和非理性的中央與地方的博弈。”