市縣變革

　　-本報首席記者 仲偉志 記者 漏丹 北京報道

　　民政部區劃地名司司長戴均良到沿海某市調研，聽說該市所轄各縣將每年的市政府工作報告戲稱為“城區工作報告”，因為市政府的工作部署似乎不是面向全市各縣區，而僅僅是針對城區而言。這樣的現象遍及全國，縣級政府大有意見。

　　近年來，由于縣級政府逐漸意識到自身在原有區域集團關系中的利益和要求、權利與責任，獨立身份意識正在覺醒，對地級市領導縣的行政體制普遍質疑，促使中央政府開始省察得失。

　　很多省份也正在迂回探索省直接領導縣的管理體制。

　　不過，身負區劃調整戰略之責的戴均良認為，一度盛傳的“撤銷地級市”說法并不準確。反之，經國務院批準，2004年1月11日，甘肅省撤銷隴南地區和武都縣，設立了地級隴南市，云南的臨滄地區也于2004年11月11日撤地設市。戴主張適當劃小省、自治區，逐步撤銷地級管理層，最終形成以省直接領導縣(市)為主體的地方行政體制。

　　從理論上說，無論什么樣的生產關系和上層建筑，都要隨著生產力的發展而發展。但要最終形成省直接領導縣的體制，現在的地級市怎么辦？如何解決好地級管理層的存廢問題？

　　江蘇胎動

　　1949年之后，憲法規定全國行政區劃分為省(自治區、直轄市)-縣(自治縣、市)-鄉(民族鄉、鎮)三級，但許多地方沿襲了1949年之前的“專區(地區)”制度。1982年，中央決定推行市領導縣體制，并以江蘇為試點。次年，江蘇省撤銷所有地區，地區所轄各縣劃歸11個市領導。之后舉國推廣，市長開始領導農民。

　　從此，市管縣成為一種影響重大的地方行政體制。

　　全球多數國家的地方政體實行兩級制，即省(或譯為州、郡)和縣，縣以下為地方自治組織。

　　而市管縣之后，中國行政區劃建制一般有四個層級，即省、市地州、縣、鄉鎮，管理層次之多為世界之首。此外，在西部一些地方縣與鄉之間設有區公所，東中部地區的一些鄉鎮則在鄉鎮與村之間設管理區或辦事處，肇造了五個管理層。

　　按照行政管理的一般原理，管理層次越多，管理成本越高，而效率則越低。長期以來，一直有人呼吁減少管制層次，幾乎無年無月不有之，但事關重大，誰也不敢輕言改革，沒有哪一個部門敢于正面回答這個問題。

　　據說，實行市管縣體制的直接目的，1950年代是為了解決大中城市的蔬菜副食供應，1980年代則是為了促進城鄉共同發展。民政部區劃地名司司長戴均良認為，對這種體制應該歷史而客觀地評價，不能簡單地全盤否定。比如，中國在省縣之間之所以要設立一個管理層，與中國國家結構的單一制特點和山區多、平原少的地理條件密切相關，是與經濟發展水平和交通通訊條件相適應的。更重要的是，在中央計劃經濟體制下，政府管理事無巨細，省沒有能力直接管到縣，只好增加一級中間機構。

　　但是時過境遷，市管縣體制的消極影響逐漸增加。戴均良也說，肯定市領導縣體制的積極作用并不等于必須長期堅持這個體制。

　　富有意味的是，一場由經濟發達的縣級市帶動的“城市離心運動”恰恰又從江蘇開始醞釀。許多縣級市官員對于市管縣體制牢騷極盛，普遍認為地級市行政層次已經有違科學發展觀。

　　比如昆山，縣級編制的警察和公安消防人員，面對著一個百萬人口的新興城市，面對著每天1000多平方米的開工面積，捉襟見肘，疲于應付。比如張家港，它擁有長江深水岸線和一流港口，但在目前的行政格局下永遠也做不大。

　　在記者到過的江陰、常熟、太倉、吳江——這些縣級市的主要經濟指標都已各自超過中國許多省份——升格擴權的呼聲也很是高漲。

　　當年中央以江蘇為試點推行市管縣，初衷就在于發展縣域經濟，但是時過境遷，現在，這些共和國經濟的“踝關節”，卻讓地級市的每一塊骨頭都隱隱發痛。

　　市縣爭利

　　市縣矛盾難于冰釋，核心就是市縣爭利。

　　許多市所管轄的縣，數量多、人口多、面積大，市不但帶不動縣，反而還要依靠縣的“貢獻”來投入市區建設，在財稅分成、基建投資、項目投放等方面，一般優先考慮市區。有些地級市每年還要縣里收繳數目不菲的市政建設經費，用于市政府所在地的中心城市建設，以紓解自身財政壓力。

　　記者見過的所有縣長，私下里幾乎都在抱怨“市吃縣”、“市刮縣”、“市擠縣”，在市縣財政相對獨立的體制下，市縣之間的競爭必然多于合作。 在地區體制時期，地區屬于省級派出機構，并不是一級政權建制，對縣的管理主要是黨務領導和行政督導，諸多行政管理工作由省直接對縣，縣的自主性和回旋空間都比較大。但在市管縣體制下，縣的自主權大大減少，市不僅管縣的黨務、行政，更要管理經濟和社會發展。一位縣委書記說，市管縣之后，市里機構多了，工作人員多了，對縣里領導實了，因而到縣里檢查的人也多了、次數也多了。

　　有些縣進行過統計，市四大班子及所屬局委辦每年到縣里檢查工作的次數少則上千人次，多則幾千人次。河北某縣一年收到上級文件470多個，其中70％來自地級市。由于交通條件大為改善，現在省里很多會議開到縣一級，縣市干部一道參加省里的會議，但回來后，地級市還要再召集各縣區開會，貫徹會議精神。凡此種種，令縣里疲于應對。

　　有一次，記者到山東龍口采訪。這個縣級市有意以港興城，以城促港，在環渤海經濟圈內一展身手。但是，1985年就被列為國家一類開放港口的龍口港，必須聽命于龍口的上級城市煙臺——世界上還沒有哪一個上級城市管理下一級城市的港口——因為煙臺港與龍口港存在競爭，這使得龍口港在上項目等方面受到很大限制。龍口市長朱培吉對記者說起這事時，一臉無奈。

　　記者參加過江陰市在北京舉辦的一個縣域經濟論壇。當時到會的中央政策研究室潘盛洲等人認為，當前行政制度安排正在導致縣域經濟空心化，而這種空心化的后果將是農民就業不足，勞動力大量閑置，農民收入增長緩慢，進而影響社會穩定。

　　避免震蕩

　　如此看來，地級管理層使整個行政構架變成了一個不合作的管制體系，理應廢除。

　　但戴均良司長說，事涉重大，情況不一，不能一哄而起，必須因地制宜，逐步實施。他曾建議先在遼寧和浙江兩個省進行試點。因為，這兩個省屬于中等規模的省區，面積不大，人口不多，也不會涉及民族自治州的憲制問題——自治州的體制應該暫時不動——這種局部改造相對容易操作。

　　而且，遼浙兩省都各有兩個經濟發展水平較高的副省級市，在省直管縣的初期，省里一下子直管全部的縣可能有一定難度，可以讓這些副省級城市暫時保留市管縣的體制。此外，浙江是全國惟一實行縣財政直接對省和縣主要領導由省任免制度的省份，有利于省直管縣體制的推行。

　　變遷的阻力必然來自地級市。不過，按照有關設想，取消市管縣并不等于撤銷地級市，地級市還要繼續管轄它們的二級行政區——市轄區，如此便有可能保留原有的相應機構編制和工作人員，同時，省管縣之后，原地級市可繼續保留行政級別，雖然在法律上與縣地位平等，但在職能、職權、干部待遇等方面可與縣有所不同，這樣不僅能夠避免改革震蕩，還有利于這些中心城市的繼續發展。

　　一個很大的問題在于，實行省直接領導市縣的體制之后，干部晉升就缺少了一個重要出口，地方政治精英有可能因此疏于公務，不思進取，進而影響到縣域經濟發展。為此戴均良提議，根據經濟發展水平、人口地域規模等因素將縣(縣級市)分為五類，各類之間的機構編制數量和黨政干部的級別待遇不同，黨政干部可以競爭交流，以此拓展干部晉升空間，激發市縣經濟活力。

　　與省直管縣市的呼聲相對應，眾多學者提出應該調整現行省、縣規�！�—把大省縮小，把小縣擴大。山西省清徐縣的縣委書記張春根——他后來被調到太原市工作——寫過一本書，名為《縣域論》，毫不避諱地提出“縮省-撤市-強縣”的新郡縣制主張，引起很大反響。戴均良也認為，省級建制規模過大，既不利于經濟發展，也潛伏著影響國家長治久安的危險因素，因此確實應該有計劃地把規模過大的省劃小。他說，適當增設直轄市也是“縮省”的一種形式。

　　戴均良的學術建議后來被一些媒體誤讀，以訛傳訛。

　　不過，很多人不同意這種主張，稱“縮省”只是一種權宜之計，目的還是在于維持政府對社會資源的壟斷地位，非但不能產生預期效果，相反還會因為省級建制的增加加劇產業雷同、重復建設和過度競爭現象。他們認為，現在最重要的是政府從經濟領域退出來，切實轉變政府職能，至于多設省級建制，絕對不是好的辦法。

　　戴均良說，“縮省”其實已經提了100年，康有為、梁啟超在維新變法時就提縮省，因為中國的省面積太大，人口太多，“康梁時提‘縮省’主要是防止軍閥做大，今天我們主要出于發展經濟的考慮。省級建制規模過大，導致發展活力不足。現在倡導把經濟建設型政府變成公共服務型政府，這個觀點有一定道理，但是我不完全贊同，因為政府還是要管經濟�！�

　　“只要管得少而精，就能既管得住又管得好�！薄�—在戴均良看來，政府一下子從經濟領域退出的激進式改革是一種矯枉過正，而作為一種漸進式改革辦法，調整省、縣規模則是重新劃分中央與地方權限最有效的辦法。

　　預言一級政體的變化是鹵莽的，但大量的信息顯然支持這樣的結論——長期為人詬病的市管縣體制以及地級管理層有可能出現變動。如果是這樣，就將出現一場政府權力再分配。在這次政府權力的重新洗牌當中，中國實際上面臨著一個重大的課題——如何在高層機構和底層機構之間鋪設法治化的聯系通道。