環保風暴之后 綠色GDP試點正在全國10省市展開

　　-本報記者 薛惟中 武漢報道

　　2月28日，記者從湖北省環保局獲悉，在環保風暴中被叫停的金沙江溪洛渡水電站、三峽地下電站、三峽工程電源電站等三個項目的環評報告已經初審完畢，并上報國家環保總局，知情人透露說：“可能很快就會通過。”

　　結合環保總局此前公布的消息可以推斷，在此次環保風暴中被叫停的30個項目可能不久都會重新開工。

　　此前就有學者擔心，如果違建項目補一個環評就可以開工，那這樣補的環評是為了開工而做還是真正從環境評估的實際出發呢？這個消息似乎印證了他們的擔心。

　　全國人大代表、環境資源法學者呂忠梅教授對記者說，如何從環保風暴走向理性的它律和完善的環保法制制度，正是環保風暴之后更應該考慮的問題。

　　掀起環保風暴的核心人物——國家環保局副局長潘岳2月28日向媒體通報，國家環保總局和國家統計局已于近期在十個省市啟動了綠色GDP試點工作，這個以環境核算和污染經濟損失調查為內容的試點，又被一些分析人士看作環保風暴正邁向常態的一個信號。

　　環保總局三峽“斗法”

　　1月18日，國家環保總局叫停全國30個違法開工項目后，一場環保風暴震動全國。一周之內，22個項目停工，但備受媒體關注的“前三甲”： 金沙江溪洛渡水電站、三峽地下電站、三峽工程電源電站等三個項目卻一直未停。

　　這三個項目同屬三峽總公司，他們堅稱這些項目并未違法。

　　“環保總局只不過是履行法律本來就賦予它的職能而已，之所以形成所謂風暴的印象，可能是因為環保局一直是政府里比較弱勢的部門，總是為經濟建設讓步”。

　　湖北省環保局的一位專家對記者說：“一些大企業自認為自己的項目很重要，經常是打個招呼就把環保部門搞定了，所以從來也沒有把環保局和環境評價工作放在眼里。”

　　在環保總局的停建通知下發后，湖北省環保局監察大隊隊長李國斌代表總局前往三峽檢查落實情況，“三峽總公司派了一個副總工程師出來接待，我問他總局的通知收到否，對方說收到，再問停了沒有，回答是沒停。”李國斌事后對記者說。

　　三峽總公司解釋說，這三個項目已經過有關部門批準立項。目前，溪洛渡只是進行工程前期的“三通一平”工作，并未正式開工；三峽地下電站的環境影響評價工作早在三峽工程建設同期就做了；而三峽電源電站不屬于單獨項目，不需要另做環評，所以都不存在違法行為。

　　“由于此前三峽工程這樣大的項目都是封閉管理，我們從沒有進去檢查過，情況也不熟悉，所以當時我們也不好發表意見。”李國斌無奈地對記者說，“但三峽公司三項目沒有通過環評，程序違法卻是毋庸置疑的。”

　　李國斌透露，總局當時已經對三峽公司下達《行政處罰事先告知書》，如果三峽總公司拒不停工，7天后就可以進入司法程序，申請司法部門強制執行。

　　對于出現這樣的尷尬，一位電力企業的資深人士對記者分析，這三個項目對三峽總公司來說意義太重大，利益太巨大，堅決不能停。

　　三峽工程備用電源是為了保證三峽船閘和大壩安全之用，必須得建。而三峽地下電站建成后，將憑空給三峽增加6臺出力發電機組，“其效益相當于再建1.5個葛洲壩水電廠或2.3個小浪底水電站。”

　　而金沙江溪洛渡水電站是國內僅次于三峽工程的超大型電站�牽傃b機容量1260萬瓦��18×７00MW�牐�靜態總投資達446億元之巨，從某種意義上來說，金沙江的梯級開發寄托著三峽總公司的未來。

　　“從目前的情況來看，環保總局強調的也只是三峽公司‘程序違法’，根據《環評法》，程序違法的罰款僅僅是5萬到20萬元之間，在巨大的利益面前，這根本不值一提。”這位資深人士對記者說。

　　因此，對于外界對此次環保風暴更準確的應稱之為“環評風暴”的評論，湖北省環保局一位官員對記者表示，環保局沒有實質性的行政權力——“刮不起‘環保風暴’啊。”

　　刮不起的 “環保風暴”

　　所謂環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。2003年9月1日開始施行的《中華人民共和國環境評價法》賦予了環保部門“一票否決權”，該法規定：“建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。”

　　“但是，對于新建項目，環保部門只能責令違法項目停建，要進一步關停必須要相關部門的配合。對于已經對環境產生影響的項目，它的限期治理、停產治理、停產關閉三個級別的行政權力全部在縣級以上地方政府，這也是環保部門一直以來給人比較‘弱’的印象的原因之一吧。”李國斌說。他認為，要把“環評風暴”引向更深入的“環保風暴”，必須賦予環保部門以上三項權力。

　　實際上，相當一部分學者也在為環保部門的行政權力鼓與呼。在去年12月30日全國人大通過并實施的《固體廢棄物污染防治法》的制定過程中，中南財經政法大學博導、環境資源法學者呂忠梅教授就向全國人大建議，將“限期治理權”直接賦予環保部門，最終人大采納了這項建議并寫進了該法律。呂忠梅教授對記者說，相信其他的環境資源法也會作出相應的改變。

　　“但停產關閉的權力，因為涉及到企業法人的消亡，單單環保部門也是無法行使的。”呂忠梅對記者說，“其實法律賦予環保部門的權力是足夠的，停產治理和關閉的建議權始終在環保局，檢查權也在環保局，他們沒有意識到，檢查權其實是一種‘警察權’，這是非常大的權力”。

　　呂忠梅教授進一步提出，在目前環保局隸屬于地方政府的管理體制下，即使將停產關閉的權力賦予環保部門，如果地方政府沒有樹立綠色GDP的理念和政績考評體系，從制度上也無法保證環保部門能正確行使該項權力。

　　李國斌也承認，我國從總體上來說還是一個發展不夠的國家，許多地方只能犧牲資源和環境換取發展速度。某些地區，一些小企業根本就談不上經濟效益，只是低水平的養活人，自然也不可能做好環保，但即使是這種企業，對地方政府來說它的存在也是非常重要的，因為關閉它們會給地方帶來許多社會問題。

　　“經常是下面的市長、縣長們給環保局長下了指標，要他們到省里來跑手續，環保通不過，就下環保局長的課，有些環保局長只好坐在省局的辦公室里哭。”李國斌對記者說。

　　“地方破壞主義”

　　“地方長官經濟發展的沖動來自于我們目前只重視速度與規模的政績考核機制和政績觀，而環保部門隸屬于地方政府的管理體制又使他們不得不經常屈從于地方利益的需要，這種體制和機制不改變，‘地方破壞主義’的影響就無法消除。”呂忠梅教授說。

　　呂忠梅教授十分貼切地將這種地方政府犧牲環境發展經濟的內在沖動稱之為“地方破壞主義”，她認為，必須通過理性的法律、制度安排，限制這種內在沖動，實現自然環境與人類社會的和諧發展。

　　這將涉及到整個環境管理的體制問題。據呂忠梅介紹，早在10年前，專家學者們就提出，對環保局實行垂直管理，在這種前提下，是否可以將限期治理、停業、關閉權賦予環保部門，并脫離行政區劃，按照大氣循環區建立環保管轄權屬范圍，逐步超越“地方破壞主義”的影響。呂忠梅說，實際上在新的《水法》中，我國已經進行了這方面的立法嘗試，明確要求設立流域管理機構，打破行政區劃，實行流域治理、環境圈治理，并取得了一定的成效。

　　國家環保總局副局長潘岳也向媒體透露，綠色GDP試點工作已在全國10省市展開，中組部與國家環保總局已溝通完畢、達成一致：從2007年起，環保指標將被正式列入全國黨政領導干部政績考核內容。

　　環境法體系需要重建

　　武漢大學環境法研究所教授、博士生導師，中國法學環境資源法學研究會副會長兼秘書長蔡守秋則提出，要在制度上使環評真正發揮作用，還必須建立有效的監督制度和公眾參與制度。

　　蔡守秋教授對記者說，目前的《環評法》雖然規定，建設項目環評書一定要聽取當地居民的意見并把這些意見寫進環評書，卻沒有明確標準規定公眾參與范圍，更沒有對于違反此條款的責任認定。這樣，所謂公眾參與的形式既可以是口頭調查，也可以是問卷調查，可以是座談會，也可以是聽證會，這給某些人侵犯公眾知情權留下了很大的“操作”空間。

　　湖北省環保局從事多年環評審批的一位官員也對記者說，雖然《環評法》對公眾參與做了規定，但重大項目的環評報告一般涉及到很多機密，他們也不知道適不適合公開，因此“到目前為止，環評報告還是保密的，不對一般公眾公開”。以致與他們在做一些世行、亞行的項目時，對老外“必須對外公開環評報告”的要求，感到“十分為難”。

　　“將公益訴訟概念引入環保法制建設，應該是一個突破口。”蔡守秋教授說。所謂公益訴訟，是指每個公民個人、組織都可以基于公共利益的原因向法院提起公益訴訟，訴訟的結果一般是要求被告治理環境或恢復環境，原告并不享有公共利益之外的特別利益。今年2月，全國人大舉行的環境保護立法研討會上，蔡守秋教授就曾聯合十多位專家學者，力主建立公益訴訟制度。

　　針對有人提出建立公益訴訟制后，會引起訴累的擔心，蔡守秋教授說，從經濟人的觀點看，每個人都是自私的，公益訴訟是用個人的時間、精力、金錢打官司，為大家謀福利，這不是很容易做到的一件事，因此西方的法律體系甚至還鼓勵進行公益訴訟。

　　然而，公益訴訟目前在我國還存在著一定的法律障礙。按照傳統的民法原則，在民事訴訟中，不確定的多數人不能由某一個特定個人代表提起訴訟。

　　呂忠梅教授則認為，公益訴訟是一個途徑，但不是惟一途徑。

　　目前中國有關環境的專門法律已經有7部，再加上國務院的行政法規和地方的環保法規，應該說法律法規還是比較健全的。“但是各種環境法起的作用似乎不大，一個根本的原因在于我國的環保立法過于原則，可操作性不強，執法程序缺乏，環保專門法和其他相關法律的聯系不夠，基層環保部門無從操作，基層法官無所遵循，在這種法律環境下，由個人或環保組織來提起弱勢對強勢的公益訴訟，將會困難重重。”

　　呂忠梅說：“一個典型的例子是《水污染法》實施10年，淮河也治理了10年，但它卻變成了一條臭河，治理基本失敗。”

　　因此呂忠梅提出，首先要對目前現行的法律實施成本、效果進行評估，立法的目的達到否，是否管住了該管的事；其次是重新進行環保法律體系的構建，加強法律的可操作性，加強環保專門法與其他相關法律的聯系。

　　“如果有一天一個流域、一個區域、一個城市居然都沒有一個青年符合征兵的身體條件的時候，我們再來談治理環境就將悔之晚矣！”他說。