招商銀行行長(zhǎng)馬蔚華人大提案(4)

　　關(guān)于完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度立法的議案

　　全國(guó)人大代表 招商銀行行長(zhǎng) 馬蔚華

　　[議案摘要]

　　不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示形式，對(duì)交易安全和社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序影響甚大。我國(guó)目前尚沒(méi)有制定物權(quán)法，也沒(méi)有制定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記法，這使我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度存在許多不完善的地方。這種現(xiàn)狀，對(duì)經(jīng)常作為債權(quán)人與抵押權(quán)人的銀行等金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益影響尤其明顯。請(qǐng)全國(guó)人大在物權(quán)登記制度的有關(guān)立法中，對(duì)本議案中提及的方面予以重視和完善，保障權(quán)利人合法權(quán)益。

　　一、背景及問(wèn)題

　　《擔(dān)保法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》初步構(gòu)建了我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的基本框架。但是，我國(guó)迄今尚未出臺(tái)物權(quán)法，也未頒布專門的不動(dòng)產(chǎn)登記法，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度不夠完善，實(shí)踐中還存在許多問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的相關(guān)當(dāng)事人保護(hù)力度不夠。這些問(wèn)題主要是：

　　第一，目前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在兩方面：其一，土地和房產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。我國(guó)目前絕大部分省、市、區(qū)的房屋和土地的登記分別由不同的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。在實(shí)踐中，土地和附于其上的房產(chǎn)是不可分離的，對(duì)土地和房產(chǎn)分別由不同機(jī)關(guān)進(jìn)行登記的做法不符合這種實(shí)際情況的要求，并且增加了房地產(chǎn)登記的辦事環(huán)節(jié)和交易成本。例如在某些地區(qū)，銀行在接受一項(xiàng)房地產(chǎn)抵押時(shí)，既要在房產(chǎn)管理部門辦理抵押登記，還要在土地管理部門辦理抵押登記。其二，房產(chǎn)抵押登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》未對(duì)房地產(chǎn)抵押登記部門作具體明確，僅規(guī)定房地產(chǎn)抵押登記部門為“地方人民政府規(guī)定的部門”。從各地的實(shí)際情況看，一些地方政府基于不同考慮規(guī)定由不同的房產(chǎn)抵押登記機(jī)關(guān)辦理抵押登記，比如有的地方以房產(chǎn)管理部門為抵押登記部門，有的地方則以工商行政管理部門等其他機(jī)構(gòu)作為抵押登記機(jī)關(guān)。由房地產(chǎn)主管部門以外的其他機(jī)構(gòu)作為登記部門是不科學(xué)的，因其缺乏產(chǎn)權(quán)管理的基礎(chǔ)資料，難以防范物權(quán)變動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　第二，我國(guó)目前的物權(quán)登記制度對(duì)善意抵押權(quán)人的合法權(quán)益保護(hù)不利。基于物權(quán)登記的公示作用和公信力，物權(quán)登記所反映的應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)暮捅槐Ｗo(hù)的權(quán)利狀態(tài)，所有經(jīng)登記的物權(quán)應(yīng)具有相應(yīng)的法律效力，受到法律嚴(yán)格保護(hù)，并具有對(duì)抗第三人的效力。在抵押環(huán)節(jié)中，抵押權(quán)人基于對(duì)業(yè)經(jīng)登記的抵押人的物權(quán)的信任接受抵押，并辦理抵押登記，這種善意取得的抵押權(quán)應(yīng)獲得法律的充分保障。但在目前的實(shí)踐中，作為善意抵押權(quán)人的商業(yè)銀行的權(quán)益往往得不到全面保護(hù)。例如，抵押人隱瞞已將抵押財(cái)產(chǎn)處分的事實(shí)而將其抵押予貸款銀行，并辦理完畢抵押登記手續(xù)，但日后發(fā)生糾紛時(shí)，司法機(jī)關(guān)卻作出保護(hù)抵押財(cái)產(chǎn)受讓人利益而判定已辦理登記的銀行抵押權(quán)無(wú)效的判決；又如，抵押人隱瞞其與其他人合作出資建房的情況而將其名下的土地使用權(quán)及上蓋物業(yè)抵押予商業(yè)銀行，并且辦理了抵押登記以獲取融資。日后若其合作方主張其在合作建房協(xié)議中的權(quán)益并主張抵押行為無(wú)效，這種主張往往為司法機(jī)關(guān)接受并認(rèn)定已辦理登記的抵押無(wú)效。

　　第三，不動(dòng)產(chǎn)登記部門的行政管理職能被過(guò)分強(qiáng)化，當(dāng)事人只能在滿足相關(guān)登記部門的各種具體規(guī)定(有時(shí)甚至是不合理或者不合法的規(guī)定)后才能得到登記。其結(jié)果，不僅增加了當(dāng)事人的登記成本，更嚴(yán)重的是作為司法領(lǐng)域重要原則的當(dāng)事人意思自治原則得不到應(yīng)有的尊重，物權(quán)登記似乎只是行政管理手段，而其“公示物權(quán)狀態(tài)、保護(hù)交易安全、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”的根本目的和法律意義被淡化。例如，商業(yè)銀行辦理土地使用權(quán)及上蓋在建工程物業(yè)抵押登記是有明確法律依據(jù)的，但有的地方至今以未開(kāi)辦在建工程的抵押登記為由拒絕辦理該項(xiàng)登記，導(dǎo)致抵押權(quán)人債權(quán)得不到保障；有的地方登記機(jī)構(gòu)要求當(dāng)事人在進(jìn)行抵押登記時(shí)除抵押合同外必須提供以“借款合同”為名的主合同，而不接受銀行業(yè)務(wù)中被普通使用的“授信合同”；有的機(jī)械理解《擔(dān)保法》關(guān)于“抵押人所擔(dān)保的債權(quán)不得超出其抵押物的價(jià)值”規(guī)定，對(duì)于債權(quán)額大于抵押物價(jià)值的情況不予辦理抵押登記；有的要求當(dāng)事人必須明確約定抵押期限等等。再如，在設(shè)有抵押權(quán)的債權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，登記機(jī)關(guān)往往要求當(dāng)事人按照重新辦理抵押登記的程序辦理登記，不僅效率低下，也增加了當(dāng)事人登記成本。

　　第四，缺乏信托財(cái)產(chǎn)登記制度。《信托法》雖然規(guī)定了信托登記，但因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，未明確履行信托登記職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)，使得不動(dòng)產(chǎn)信托登記缺乏可操作性，信托業(yè)務(wù)的發(fā)展從而受到限制。

　　二、完善立法的建議

　　我國(guó)《物權(quán)法》正在制定之中。以此為契機(jī)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法，消除目前諸多法律性文件對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的事項(xiàng)規(guī)定不全面、不明確、不一致的情況，保證不動(dòng)產(chǎn)交易的安全和客觀公正。對(duì)于這部統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定以下內(nèi)容：

　　第一，規(guī)定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)。土地和房產(chǎn)的登記部門、不動(dòng)產(chǎn)抵押登記部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)定為同一個(gè)部門。

　　第二，明確物權(quán)登記的公示力和公信力，充分保護(hù)善意抵押權(quán)人的合法權(quán)益。

　　第三，徹底改變登記機(jī)關(guān)在不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中的行政管理角色和地位，明確規(guī)定其提供登記服務(wù)的職責(zé)。只要抵押登記當(dāng)事人的相關(guān)約定不違反法律，登記機(jī)關(guān)就應(yīng)對(duì)當(dāng)事人的約定予以尊重，準(zhǔn)確加以記載，以便降低當(dāng)事人交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，便利當(dāng)事人進(jìn)行登記。在設(shè)有抵押權(quán)的債權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)本著方便當(dāng)事人的原則簡(jiǎn)化相應(yīng)的抵押登記變更手續(xù)。

　　第四，建立不動(dòng)產(chǎn)信托登記制度。通過(guò)信托登記，可以明確信托不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬和信托各當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，從而穩(wěn)定信托關(guān)系，確保交易安全。

　　綜上，建議全國(guó)人大制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法，在上述幾方面完善我國(guó)物權(quán)登記制度，為當(dāng)事人創(chuàng)造良好的不動(dòng)產(chǎn)交易環(huán)境。