電荒折射計(jì)劃幽靈 專家學(xué)者發(fā)出恢復(fù)體改委呼聲

　　機(jī)構(gòu)越改越大，審批權(quán)力越改越實(shí)的發(fā)改委，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的取向背道而馳。基于此，數(shù)位專家學(xué)者發(fā)出了“恢復(fù)體改委”的呼聲

　　文/本刊見習(xí)記者 岑 科

　　2003年10月30日，北京天倫王朝飯店。一個(gè)名為“中國改革論壇”的會(huì)議在這里召開 。這次會(huì)議聚集了相當(dāng)一群身份相同的人，他們都曾服務(wù)于一個(gè)先叫體改辦、再叫體改委、然后又叫體改辦的機(jī)構(gòu)。它被看作體改委(辦)告別中國經(jīng)濟(jì)改革舞臺(tái)的一次非官方儀式。

　　在這之前，2003年3月，體改辦作為一級(jí)機(jī)構(gòu)被正式撤銷。時(shí)值與中國中央政府換屆“配合”進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，這次改革組建了國資委、商務(wù)部、發(fā)改委等宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門。自1998年機(jī)構(gòu)改革以來已經(jīng)漸趨弱勢(shì)的體改辦被并入發(fā)改委。對(duì)于發(fā)改委的設(shè)立，當(dāng)時(shí)主流的觀點(diǎn)認(rèn)為它可以加強(qiáng)“改革”與“發(fā)展”兩大工作的協(xié)調(diào)，更好地推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而并非人們擔(dān)憂的削弱“改革”。

　　發(fā)改委成立后，掛名五十多年的“計(jì)劃”二字被清除，取而代之的是“發(fā)展和改革”，仿佛宣告計(jì)劃經(jīng)濟(jì)堡壘被攻克、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取得又一重大突破。這怎能不讓人為之振奮？

　　而改革開放的大形勢(shì)也讓人們對(duì)發(fā)改委的作用充滿期待：

　　2001年11月，中國正式加入世界貿(mào)易組織，市場(chǎng)化進(jìn)程再次提速；2002年，為了轉(zhuǎn)變政府職能，中國清理法規(guī)文件2300多個(gè)，取消行政審批項(xiàng)目789項(xiàng)；2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。伴隨著市場(chǎng)化改革的穩(wěn)步前進(jìn)，有人歡呼：發(fā)改委已遠(yuǎn)離“計(jì)劃”樊籠，改革進(jìn)程已無法逆轉(zhuǎn)。

　　兩年過去了。發(fā)改委在“發(fā)展與改革”的職能目標(biāo)下做了些什么？輿論的期許又發(fā)生了怎樣的變化？

　　“想念體改委”

　　2005年1月15日，還是在北京。一次名為“2005中國腦庫論壇”的會(huì)議召開。中國改革界的元老、中國體制改革研究會(huì)會(huì)長高尚全就中國經(jīng)濟(jì)改革的形勢(shì)和走向發(fā)表演講。他向在座的專家學(xué)者提出建議：“恢復(fù)體改委”。

　　半年前，2004年7月，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)公司研究中心主任劉紀(jì)鵬發(fā)表了一篇名為《想念體改委》的文章，回顧了體改委推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)改革的歷史功績。文中說道：“我并不想表達(dá)恢復(fù)國家體改委的愿望，知道那不現(xiàn)實(shí)……”。言下之意似乎是，如果條件允許，他還是希望恢復(fù)體改委。

　　2004年4月，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長魏加寧在一次內(nèi)部會(huì)議上提出，有關(guān)方面應(yīng)考慮盡快恢復(fù)體改委，以找回這個(gè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)在研究和政策制訂過程中曾經(jīng)發(fā)揮過的“利益中立”的重要作用。

　　10個(gè)月后，2005年2月，魏加寧在接受《中國企業(yè)家》采訪時(shí)說，事實(shí)上早在2003年召開“兩會(huì)”時(shí)，吳敬璉先生就說過，撤銷體改委是個(gè)失誤。“這件事我是很久以后才知道的，否則我就可能不重復(fù)類似的話了。”魏說。

　　魏加寧第一次講“類似的話”是在2003年夏，中國(海南)改革研究院舉辦的一次內(nèi)部座談會(huì)上。他提到，撤銷體改委所帶來的負(fù)面影響可能要過10年、20年才會(huì)顯現(xiàn)出來。然而，到了2004年3月，他就看到了這種負(fù)面影響。

　　當(dāng)時(shí)的情況是，中央銀行已經(jīng)看到經(jīng)濟(jì)過熱的苗頭，并著手進(jìn)行宏觀調(diào)控。但由于種種原因，央行發(fā)出的緊縮信號(hào)受到了各個(gè)方面的干擾。當(dāng)時(shí)，關(guān)于經(jīng)濟(jì)是否過熱的爭論空前激烈。高層領(lǐng)導(dǎo)在決策時(shí)，很難聽到客觀中立的聲音，導(dǎo)致久議不決。在這個(gè)背景下，魏加寧提出，應(yīng)該恢復(fù)體改委。

　　時(shí)至今日，魏加寧對(duì)記者表示，他依然堅(jiān)持這個(gè)觀點(diǎn)。并強(qiáng)調(diào)，這個(gè)觀點(diǎn)并不是他獨(dú)有的：“在下面調(diào)研時(shí)才發(fā)現(xiàn)，很多專家學(xué)者和一些政府官員都有私下的共識(shí)。”

　　體改委曾是國家部委中專門負(fù)責(zé)研究和推進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)體制改革方案的機(jī)構(gòu)。在1998年政府機(jī)構(gòu)改革中，它由國務(wù)院宏觀調(diào)控部門降格為政府組成序列之外的辦事機(jī)構(gòu)，更名為“國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室”，編制由200人削減到85人。5年后，在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，體改辦被撤銷。

　　新組建的發(fā)改委吸收了體改委(辦)的職能和機(jī)構(gòu)之后，資源條件大大優(yōu)于體改委(辦)，按理說能更好地做好推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的工作。但到現(xiàn)在，為什么反而建議恢復(fù)體改委的呼聲日漸高漲呢？劉紀(jì)鵬在《想念體改委》中說出了緣由：“看著今天中國電力方面和其它行業(yè)出現(xiàn)的起伏給國民經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響，國家發(fā)改委真的是越改越大，審批權(quán)力越改越實(shí)……沒有足夠的精力保證對(duì)國家的改革和發(fā)展規(guī)劃及預(yù)測(cè)投入足夠的力量，而我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又確實(shí)需要這樣一個(gè)部門，當(dāng)然就想起了體改委。”

　　電荒折射“計(jì)劃”幽靈

　　2003年下半年，中國大部分地區(qū)開始出現(xiàn)電力、煤炭、油品供應(yīng)緊張；2004年，截至7月份，全國共有27個(gè)省級(jí)電網(wǎng)拉閘限電；2005年，電力供應(yīng)仍然偏緊，最大電力缺口估計(jì)在2500萬千瓦左右——這就是劉紀(jì)鵬所說的“電力方面的起伏”，媒體通稱“電荒”。

　　幾乎沒有人懷疑，電荒已成為近年內(nèi)影響中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和群眾生活的頭等大事。

　　對(duì)于這種情況，2004年3月，國家發(fā)改委副主任張國寶稱，缺電主要是季節(jié)性、局部性的；缺電的原因是某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭過猛，超出了資源的支撐能力；總體上看，這種缺電主要是由于經(jīng)濟(jì)增長過快、人民生活水平提高，電力需求快速增長造成的。

　　“這根本不是他該說的(負(fù)責(zé)任的)話！”劉紀(jì)鵬對(duì)《中國企業(yè)家》表示。劉指出：即便電力緊缺是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展太快造成的，發(fā)改委作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和主導(dǎo)電力改革的部門，又該承擔(dān)何種責(zé)任呢？

　　2004年12月，在北京召開了一次“2004-2005重大經(jīng)濟(jì)問題座談會(huì)”。全國政協(xié)原副主席孫孚凌、中國社科院經(jīng)濟(jì)所副所長王振中、國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員張立群等16人到會(huì)。他們指出，不論是電荒造成的巨大損失，還是盲目上馬的投資熱潮可能導(dǎo)致的電力過剩，審批部門都難辭其咎。而這正是發(fā)改委的職權(quán)范圍。

　　在批評(píng)聲浪和電荒引發(fā)的新一輪電力建設(shè)的熱潮中，發(fā)改委又開始加緊了對(duì)電力投資項(xiàng)目的清理。2004年12月初，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無序建設(shè)的意見》，指出，當(dāng)前全國擅自開工建設(shè)的電站項(xiàng)目規(guī)模高達(dá)1.2億千瓦。“這種情況如果發(fā)展下去，勢(shì)必導(dǎo)致今后一段時(shí)間內(nèi)發(fā)電能力大量過剩……給國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響”、“必須采取措施盡快制止當(dāng)前出現(xiàn)的大規(guī)模違規(guī)建設(shè)電站的勢(shì)頭。”文件還宣稱，預(yù)計(jì)未來一至兩年內(nèi)，發(fā)電能力不足的問題能夠基本得到解決。

　　數(shù)周之后，為了“從源頭上緩解煤電油運(yùn)壓力”，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步鞏固電石、鐵合金、焦炭行業(yè)清理整頓成果規(guī)范其健康發(fā)展的有關(guān)意見的通知》。通知指出，電石和鐵合金已建和在建的生產(chǎn)能力已分別達(dá)到1700萬噸和1900萬噸，焦炭生產(chǎn)能力達(dá)到了3.6億噸。“三個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)前和行業(yè)預(yù)測(cè)的近期市場(chǎng)需求，呈現(xiàn)嚴(yán)重過剩局面……”

　　從這兩項(xiàng)政策看，發(fā)改委以“計(jì)劃”手段進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的思路再次表露無遺：“預(yù)測(cè)需求——統(tǒng)計(jì)產(chǎn)量——審批投資——避免浪費(fèi)”。這個(gè)思路很多人耳熟能詳。2004年3月，在《中國企業(yè)家》組織的一次座談會(huì)上，復(fù)星集團(tuán)董事長郭廣昌就說：“如果一切都能‘計(jì)劃’好的話，那么計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是全世界最完美的經(jīng)濟(jì)，我們還改革什么？我們把一切都想好了，汽車生產(chǎn)多少，鋼鐵生產(chǎn)多少，每個(gè)人應(yīng)該怎樣做，該多好！”

　　但如果預(yù)測(cè)錯(cuò)誤或者需求形勢(shì)發(fā)生變化誰來承擔(dān)責(zé)任呢？很多專家指出，當(dāng)前的電力緊缺正是由于數(shù)年前電力需求預(yù)測(cè)和投資決策失誤造成的。電荒之下，還負(fù)責(zé)“組織實(shí)施價(jià)格政策”的發(fā)改委又開始忙于監(jiān)控電價(jià)。但電力緊缺又引起煤炭、運(yùn)輸?shù)纫幌盗猩唐返木o缺和漲價(jià)，發(fā)改委又要去監(jiān)控煤炭和運(yùn)輸價(jià)格……

　　照這個(gè)趨勢(shì)發(fā)展下去，發(fā)改委會(huì)不會(huì)把已經(jīng)大部分放開的商品的投資和價(jià)格重新掌控起來。事實(shí)上，這個(gè)苗頭已經(jīng)出現(xiàn)。不久前，發(fā)改委指出，中國的手機(jī)行業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)“盲目投資”的狀況，據(jù)說還要對(duì)這個(gè)行業(yè)“嚴(yán)格核準(zhǔn)”。

　　一個(gè)久違的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的幽靈儼然要在中國經(jīng)濟(jì)中復(fù)活。

　　核準(zhǔn)：審批的代名詞？

　　“不把發(fā)展和規(guī)劃放在首位，而是沉迷于對(duì)項(xiàng)目、價(jià)格和資金的行政審批。結(jié)果是‘種了別人的田，荒了自己的地’。”劉紀(jì)鵬對(duì)發(fā)改委兩年來的表現(xiàn)如此評(píng)價(jià)。

　　對(duì)于項(xiàng)目審批，在2004年宏觀調(diào)控中吃盡苦頭的鄂爾多斯集團(tuán)董事長王林祥滿腹困惑：“……考察論證，辦好多手續(xù)，付出很多成本，有沒有這樣的必要？特別是對(duì)民營企業(yè)投資這一塊，我看好了就干了，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，國家能不能不管這一塊？”

　　的確，在審批制下，項(xiàng)目投資程序極其繁雜，要經(jīng)過立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、擴(kuò)充設(shè)計(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)。每個(gè)環(huán)節(jié)都要涉及許多部門，為了一個(gè)項(xiàng)目要蓋幾百個(gè)公章，花幾年甚至十幾年的時(shí)間。很多企業(yè)到了“談審批色變”的程度。

　　2004年7月，國務(wù)院公布《關(guān)于進(jìn)一步改革投資體制的決定》，宣布將項(xiàng)目投資由政府審批改為核準(zhǔn)。這被視為近年來投資體制改革的一大突破。但在經(jīng)過一段時(shí)間的觀察后，很多人大失所望，紛紛發(fā)出“換湯不換藥”的嘆息。

　　拿電力投資來說，有人認(rèn)為，雖然名義上停止審批制度，改為實(shí)行核準(zhǔn)制。但事實(shí)上，核準(zhǔn)什么，不核準(zhǔn)什么，發(fā)改委仍然有決定權(quán)。因此，核準(zhǔn)與審批并無區(qū)別。

　　2005年2月19日，發(fā)改委公布《移動(dòng)通信系統(tǒng)及終端投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的若干規(guī)定》，其中內(nèi)容適用于手機(jī)生產(chǎn)投資。這個(gè)規(guī)定的出臺(tái)引發(fā)了手機(jī)行業(yè)的一片驚呼：一個(gè)本已實(shí)現(xiàn)充分競爭的市場(chǎng)，為什么發(fā)改委還要“插手”。記者就此向南方高科公司總裁陳震詢問：核準(zhǔn)制的具體要求與過去審批制的內(nèi)容有無不同？他未作正面回答，只說核準(zhǔn)制如果能真正執(zhí)行的話，比起審批制來說還是一種進(jìn)步。

　　但有調(diào)研指出，項(xiàng)目投資由發(fā)改委審批制改革為核準(zhǔn)制后，企業(yè)辦事反而比以前更難。原因在于：投資審批雖然改為核準(zhǔn)制，但是商務(wù)部、海關(guān)、規(guī)劃、土地、環(huán)保、稅收、工商等各部門的規(guī)定沒有相應(yīng)改革，他們還要發(fā)改委的批件，否則項(xiàng)目就根本進(jìn)行不下去；二是核準(zhǔn)制需先到規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等各方面審批，再到發(fā)改委核準(zhǔn)，比原來在發(fā)改委審批，再到各部門認(rèn)可，時(shí)間更長，跑的部門更多，難度更大。

　　“核準(zhǔn)制充其量只能說是審批制度的改良。”國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部部長郭勵(lì)弘表示，“它就是審批的代名詞，只不過審批的名聲已經(jīng)相當(dāng)?shù)貕牧耍�說起審批人們都不得不把它與權(quán)力尋租聯(lián)系起來，所以就改了一個(gè)說法。”

　　審批制改了一個(gè)說法，審批制下的“權(quán)力尋租”改了沒有呢？

　　2005年1月初，一則名為《國家發(fā)改委下達(dá)春節(jié)禁禮令 衛(wèi)兵嚴(yán)查進(jìn)門者》的新聞被廣泛傳播。報(bào)道說，春節(jié)前夕，國家發(fā)改委辦公廳專門下發(fā)文件規(guī)定，嚴(yán)禁送禮者踏進(jìn)大門。“禁禮令”下達(dá)后，只要是拎包提袋來國家發(fā)改委的客人，都要經(jīng)過門口衛(wèi)兵的檢查，如果被確認(rèn)帶著禮品，就會(huì)被禮貌地阻止進(jìn)入。

　　這則報(bào)道引起了各方的關(guān)注和評(píng)論。有人稱這是一條“滑天下之大稽”的新聞，因?yàn)檎嬲�的行賄者是不會(huì)愚蠢到拿著大包小裹，提到實(shí)權(quán)單位去給領(lǐng)導(dǎo)難堪的。“他們完全可以上領(lǐng)導(dǎo)家里送錢送物，或者請(qǐng)出來奉上。”還有人說，“送上一張銀行卡，打個(gè)電話告訴密碼就可以了，衛(wèi)兵看得見、擋得住嗎？”

　　劉紀(jì)鵬對(duì)此事評(píng)論說：“需要專門發(fā)文件對(duì)付送禮，說明發(fā)改委的權(quán)力還很大，求它辦事人很多。什么時(shí)候發(fā)改委變得無足輕重，門庭冷落，才算它自身的改革到家了。”

　　出路何在？

　　兩年前，發(fā)改委成立之時(shí)，中央電視臺(tái)的記者問劉紀(jì)鵬，發(fā)改委主任馬凱最難的工作是什么？劉紀(jì)鵬回答，馬凱同志工作最難的環(huán)節(jié)是說服和帶領(lǐng)他的同事進(jìn)行自我革命。現(xiàn)在看來，劉紀(jì)鵬的擔(dān)憂是對(duì)的。

　　據(jù)反映，兩年來，很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)的主要精力依然放在了“三跑”(跑北京、跑部門、跑項(xiàng)目)上面。以至于各省市駐京辦事處越蓋越豪華。因?yàn)榘l(fā)改委對(duì)包括財(cái)政資金使用在內(nèi)的審批，和各部門、地區(qū)、行業(yè)的利益緊密聯(lián)在了一起。

　　劉紀(jì)鵬在《想念體改委》的文章中曾談到，馬凱同志本來就是搞體改的出身，又是著名的學(xué)者，應(yīng)該說改革的意識(shí)是足夠的。但劉擔(dān)心他“人在江湖，身不由己”。加上經(jīng)濟(jì)過熱背景下的宏觀調(diào)控，使得發(fā)改委這艘“大船”掉頭需要一個(gè)過程。

　　與劉紀(jì)鵬相比，魏加寧顯然不太相信“自我革命”。他認(rèn)為，發(fā)改委的工作存在一些問題，但這些問題要從制度上找原因，不能歸罪于人。他認(rèn)為，在發(fā)改委工作的很多同志都是兢兢業(yè)業(yè)的。但由于發(fā)改委身兼數(shù)職，而這些職能之間又存在著利益沖突和矛盾，因此必然導(dǎo)致工作顧此失彼。

　　魏表示，微觀項(xiàng)目審批與宏觀調(diào)控存在明顯的利益沖突。因此，當(dāng)官員們?cè)谡�日忙于審批�?xiàng)目的時(shí)候，就會(huì)不知不覺地忘記了宏觀調(diào)控本身所應(yīng)追求的目標(biāo)。于是，經(jīng)濟(jì)冷的時(shí)候要加強(qiáng)審批，熱的時(shí)候更要加強(qiáng)審批，過熱之后還得要加強(qiáng)審批。甚至在同一時(shí)間段里可以“兩手一起抓”：一手抓國債項(xiàng)目審批，解決“過冷”問題；一手抓行業(yè)準(zhǔn)入審批，解決“局部過熱”問題。如此調(diào)控下去，正像劉紀(jì)鵬預(yù)料的那樣，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)改委的審批權(quán)力非但不會(huì)縮小，反而會(huì)越來越大。

　　就機(jī)構(gòu)職能上來講，魏加寧認(rèn)為，原體改委與發(fā)改委之間最本質(zhì)的區(qū)別在于：體改委自身沒有項(xiàng)目審批權(quán)，沒有部門利益，或者說只有推動(dòng)改革才是其最大的“部門利益”。而發(fā)改委則不同，其自身擁有著比其它部門都要大得多的權(quán)力，擁有著細(xì)致入微的項(xiàng)目審批權(quán)，因此，在客觀上很容易出現(xiàn)借改革之名來追求本部門利益最大化的傾向。

　　因此，他同樣主張，當(dāng)務(wù)之急是要盡快恢復(fù)設(shè)立類似體改委那樣的專門負(fù)責(zé)體制改革工作的中立機(jī)構(gòu)，至少應(yīng)當(dāng)組成一個(gè)體制改革方案設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)小組，并由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥。“否則的話，再偉大的改革動(dòng)議最終都將被束之高閣或因部門利益誘導(dǎo)而誤入歧途。”

　　資料

　　體改委(辦)沿革

　　1980年5月國務(wù)院決定成立“國務(wù)院體制改革辦公室”，為臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)。

　　1982年5月五屆全國人大決定設(shè)立國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)(簡稱國家體改委)，列入國務(wù)院部委序列。

　　1998年3月體改委又降級(jí)為“國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室”。同時(shí)，虛設(shè)一個(gè)國家體改委，由總理兼主任，有關(guān)部長任委員。

　　2003年3月國務(wù)院體改辦撤銷，人員并入國家發(fā)展和改革委員會(huì)。

　　發(fā)改委沿革

　　1952年11月15日中央人民政府委員會(huì)第十九次會(huì)議決定成立國家計(jì)劃委員會(huì)。

　　1954年9月第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定成立國務(wù)院。根據(jù)《中華人民共和國國務(wù)院組織法》的規(guī)定，設(shè)立國家計(jì)劃委員會(huì)。

　　1970年國家計(jì)劃委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國務(wù)院工業(yè)交通辦公室、勞動(dòng)部、物資部、地質(zhì)部、全國物價(jià)委員會(huì)、國家統(tǒng)計(jì)局八個(gè)單位合并組成新的國家計(jì)劃委員會(huì)。

　　1988年3月撤銷國家計(jì)劃委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，組建新的國家計(jì)劃委員會(huì)(委員會(huì)制)

　　1998年3月國家計(jì)劃委員會(huì)更名為國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì),為國務(wù)院組成部門。

　　2003年3月 國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)。