建立安全社會：對中國的挑戰

　　特約撰稿 劉建軍

　　2005年春節前后，令人震驚的礦難擾亂了節日的祥和。2月15日16時左右，云南省曲靖市富源縣竹園鎮松林村非法煤礦發生瓦斯爆炸事故，最終27人死亡。正月初六，一場巨大的災難突然降臨遼寧阜新孫家灣煤礦，最后有214個礦工鮮活的生命被無情奪去。

　　如果說中國近年來此起彼伏的礦難還沒有完全喚醒人們的安全意識的話，那么在2003年迅速蔓延的SARS以及后來的禽流感則是對我國整個社會安全體系的威脅，因為在這場波及整個社會安全的危機中，人們遭受打擊的概率幾乎是均等的。這場公共安全危機證明了這樣一個道理：依靠私人力量維系私人安全的時代徹底終結了。安全既是個體的需求，也是社會的需求乃至全球的需求。而且，只有通過社會安全體系和全球公共安全體系才能充分保證個體的安全。安全社會是和諧社會的首要特征，也是最基本的特征。

　　公共安全：一種新安全觀

　　心理學家亞伯拉罕·馬斯洛博士斷言，人類對安全的需要，僅次于對生存的需要。這種對安全的需要，與其說出于理性，不如說發自本能。人類的本能首先是生存，然后就是盡可能地將生存狀態延續下去。為此，一個不會打斷人的日�；顒拥耐獠凯h境就不可或缺了。安全概念就是對這種外部保障的抽象概括。

　　安全，在客觀意義上，表明對所獲得價值不存在威脅，在主觀意義上，表明不存在這樣的價值會受到攻擊的恐懼。可見，安全首先是一種主觀感覺，是人類對自己生命和生命條件的無憂和放心，是對自己前途和未來的一種自信；安全又是一種客觀存在，是具有對抗一切現實或潛在威脅的實實在在的保障。簡言之，所謂安全，就是客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼。安全實際上是一種安全主體與其外界環境以及社會之間的和諧共存關系。在這種和諧共存狀態下，客觀上有效防御了危及人類安全事件的發生，主觀上人們就擁有了安全感。

　　安全是人的基本需求之一。人類的安全觀經歷了從共同體安全到私人安全再到社會公共安全和全球公共安全的發展。人類最早提出并試圖解決的是共同體安全，起先是血緣共同體的安全，后來是地緣共同體和政治共同體的安全。

　　私人安全觀念的高度發展發端于歐洲文藝復興時期，個人安全被提高到與自由、權利、財產、生命、健康等價值密切關聯的具有豐富包容性的價值符號。洪堡對個人安全的理解非常有代表性，他說，“如果一個國家的公民在實施賦予他們的權利中不受外來的干預，我才稱他們是安全的，權利可能涉及他們的人身或者他們的財產；因此，安全——如果說這種表述聽起來不太過于簡單因而也許是含混不清的話——就是合法自由的可靠性。”針對這樣的私人安全觀念，馬克思在《論猶太人問題》中評論道，“安全是市民社會的最高社會概念，是警察的概念；按照這個概念，整個社會的存在都只為了保證它的每個成員人身、權利和財產不受侵犯�！�

　　高揚私人安全觀念所帶來的一個重要問題是，它無法自我實現，國家的介入于是成為一個不錯的選擇。由此，私人安全取得了它的現代形式——公共安全。對公共安全的理解多種多樣，從心理學的角度說，公共安全是一種主觀感覺；從社會學的角度說，公共安全是一種社會秩序；從法學的角度說，公共安全是一種權益保障；從行政學的角度說，公共安全是一種國家職能；從政治學的角度說，公共安全是一種制度成果；從經濟學的角度說，公共安全是一種公益物品(public goods)。

　　當全球化浪潮風起云涌的時候，我們發現，公共安全也不是一個簡單的地區現象和國家現象，而是一個貫穿于整個世界的全球現象。長期以來，我們一直以為安全危機總是發生在那些治安不好的地區，環境危機總是發生在那些肆虐掠奪自然資源的國家與地區，特別是隨著大型化工廠紛紛從發達國家轉移到第三世界國家，于是人們想當然認為只有那些生活在工廠周圍的人的生命才會受到直接威脅。但是，在全球化風險的推動下，這種等級式的階級分配邏輯被打亂了，隨著風險的擴大，會出現風險分布平均化的局面。

　　安全危機不再是針對某一特定群體的危機，在人類歷史上，安全問題從來沒有像今天這樣，顯示出如此強烈的公共性與全球性。作為一個局部性疫病事件的非典，卻引發了全球性的心理恐慌，甚至成為影響社會秩序和民眾生活的公共安全話題，就證明安全問題已經日益公共化、全球化了。

　　所以，新的安全觀不是一種原始的共同體安全和狹隘的私人安全，而是為針對整個社會和全球的公共安全。中國學者把這種安全稱之為“非傳統安全”。

　　公共安全：政府不能承受之重

　　每當爆發公共安全事件的時候，人們習慣于把目光聚集到政府身上，觀察政府怎么組織力量、應對危機。在一定程度上，如何應對公共安全事件，特別是突發的重大公共安全事件，成了對政府能力和政府職員的責任心的“考試”。從傳統的國家職能理論看來，這當然是無可厚非的，因為國家既然壟斷了合法暴力使用權，就應當承擔全部公共安全職責。

　　然而，如果換一個角度考慮，我們就會發現，這一思路并不是毫無問題。因為這個“考試”并沒有將政府平時在公共安全事務上所做的工作納入考察的視野之內，人們不知道政府是不是曾經采取過預防措施，不清楚哪些危機是本來可以避免的，哪些危機是可以推遲爆發或者削弱其爆發強度的，人們也不知道是不是整個公共安全形勢完全聽任偶然性的擺布。在這樣的條件下，僅僅根據政府對危機的處理來評價政府及其領導人，并不完全可靠，有時甚至是不公正的。

　　實際上在當代社會，政府并沒有足夠的能力完全承擔公共安全責任。當代社會的公共安全問題已經喪失了其先前的單純性質而日趨復雜。用挑剔的眼光看來，在我們現在生存和活動的這個世界上，危險似乎無處不在，無時不在，以至于烏爾里希·貝克和安東尼·吉登斯稱之為風險社會。面對這些并非由敵人操縱的形形色色的風險與重重潛伏的危機，政府還有能力包攬全部安全事務嗎？如果某種風險或危機在一定的時期內顯得迫切而重要，就會有人呼吁政府承擔起解決問題的責任來。

　　政府解決這類問題的一般方式是將其安全化。安全化，首先意味著打破慣例常規，由政府根據自己的判斷便宜行事。這必然同時造成兩個結果，一是政府權力的擴張，二是社會參與的減少。

　　由安全化而形成的政府權力擴張，即便是對政府而言也不見得是件好事，理由在于：第一，政府日常事務中安全事務的比重會有較大幅度的上升，而安全事務因其特殊性質而容易被列入優先處理的事項之中。不幸的是，政府人員對于處理這些事務完全缺乏經驗，也找不到可以遵循的方便的原則規范，這必然導致有越來越多的人力、物力、財力投入其中。

　　由此就出現了第二個不良后果——政府機構和財政支出的膨脹，要避免接下來產生的機構運轉僵化和資金使用低效現象，對任何一個政府都不簡單。

　　倘若政府對公共安全事務的處理不能盡如人意，無法確保萬無一失，那么它就不得不接受第三個不良后果，這就是政府聲譽受損。

　　將某個問題安全化，排除社會的政治性參與，必然會導致在該問題上信息溝通的減少。一方面，這會對政治民主和公民自由產生不同程度的負面影響；另一方面，還有可能額外地增加解決該問題的成本，或者使問題變得更為復雜甚至惡化。一般說來，充分的交流與溝通對于減少公共安全事故具有不可低估的效用，政府的果斷處置雖然在臨時應變時可能收到一定效果，但在成本和連鎖反應方面，政府經常會估計不足，不能兼顧。

　　依靠制度建設保障公共安全

　　安東尼·吉登斯認為，使當代的人們陷入安全困境的，并不是風險和威脅本身，更多地是制度對變化的反應遲鈍，我們中許多人都感受到許多我們無法控制的力量的控制，我們需要重構我們曾經有過的這些制度，或者建立全新的制度。

　　吉登斯對問題的判斷給了我們諸多有益的啟示。這里有兩項重要的正本清源的工作，首先是重新思考我們時代的整個制度結構，其次是建構一套適應現實需要的全面應對潛在和顯在威脅的公共安全制度體系。

　　對于政府來說，應該將注意力轉向公共安全制度建設，政府雖然無法營造絕對的安全，但能夠建構越來越可靠的安全制度體系。在面對新的安全挑戰時，政府首先要考慮的不應再是將有關問題安全化，而應當把它作為檢驗和改進安全制度的材料，最終將其納入制度防范的范疇中。

　　公共安全制度建設的宗旨是將不可控的危險因素納入程序化的處理框架之中，以逐步實現對它的控制。為此，應注意以下原則：

　　(1)積極預防原則

　　公共安全制度建設可以分成兩大部分內容，一是日常防范制度，二是危機管理制度。以哪一部分作為制度建設的重點是個至關重要的問題。如果把公共安全的重點理解為應急預案、危機管理，那么就只能建設消極被動、疲于應付的低水平的公共安全制度。一般說來，越是有效、越是完備的公共安全制度體系，其基調越是積極的、行動的，危機管理在其中所處的地位越不重要，也越少用到，甚至是“備而不用”。因此，制度建設應該以日常防范制度的建設為主，盡可能地消除各種安全隱患，防患于未然；危機處理預案要有，但不能將其作為主要內容，簡言之，就是：日常預防為主，兼顧危機管理。

　　(2)逐步改進原則

　　公共安全制度建設是一個漸進過程，公共安全制度是一個開放的、生長的動態體系，能夠在應對新情況、解決新問題的實踐過程中不斷調整、充實、改進和提高。

　　公共安全制度在政府和民眾之間構筑了一道屏障，使政府免于直接面對公眾的指責和批評，在一定程度上起到對政府的保護作用。有了明確的公共安全制度，如果遭遇到難以應對的公共危機，它可以代替政府承擔相當部分的責任，改變政府的壓力可能就轉化為改進公共安全制度的動力了，從這個意義上說，公共安全制度實際上是政府的“安全閥”，由于它的存在，可以允許在保持政府穩定的前提下改善公共安全狀況。

　　(3)政府主導、多方參與原則

　　把公共安全視為一種由政府單獨提供的公共產品并不恰當，因為安全消費不同于一般的消費，它實際上是融生產過程和消費過程于一體的，每個人、每個組織都是公共安全的生產要素的組成部分，那種由政府包攬公共安全生產的看法忽視了這一特殊性質。

　　政府理所當然是公共安全產品的主要提供者，但是政府無力也無法獨自完成這一任務。在政府的能力范圍內所能夠做的，就是主持建設一個社會性的公共安全制度體系，吸收社會各界參加，發揮個人、社區、社團組織、經濟組織等的作用，以政府為綱，以社會各界為目，綱舉目張，以期充分開發和整合社會中的公共安全資源，在減輕政府壓力的同時提高了政府管理公共安全事務、應對公共危機的能力。

　　整體參與安全社會的構建

　　既然公共安全是為所有人乃至所有國家所共享的，那么，公共安全就不是完全憑借一種社會力量所能構建起來的。公共安全必定是在各種力量整體參與的基礎上形成的。

　　首先，政府是構建公共安全的最為重要的力量。政府是應對公共安全危機的主要領導者和組織者。

　　政府可以憑借法律、武力等強制性力量以及對資源的調動，為整個社會提供穩定的公共安全保障體系。公共安全領域一定是政府首先介入的領域。

　　例如，電梯是一個狹小的場所，但它卻是一個為公眾所使用的公共場所。某個城市曾經發生過這樣一個事件，由于電梯質量低劣，又沒有經過政府安全檢測部門的審批而私自安裝，導致一個小孩被電梯活活夾死。所以，政府必定會通過電梯安裝程序以及電梯質量的檢測等的強制性手段，來保障乘坐電梯的人的安全。電梯安全就是典型的公共安全的縮影。再例如，美國洛杉磯市政府對市內各種房屋按照其防震能力打分，為人們租用和使用房屋提供安全警示�？傊�，政府應該通過積極措施和消極措施兩個方面，為安全社會的構建提供可靠的保障。

　　其次，民間組織對在構建安全社會中的作用也是不容低估的。民間組織是應對公共安全危機的重要的組織者和參與者。根據復旦大學于海先生的研究，民間組織在應對公共安全危機的過程中，可以發揮如下四種所用：(1)政策倡議；(2)社會動員；(3)資源整合；(4)專業服務。在西方發達國家，公共安全教育也基本上都是通過依托民間組織來進行的。因此，民間組織與政府共同構成了應對公共安全危機的組織力量。

　　最后，既然公共安全危機對每一個人的打擊概率是均等的，那么就需要我們每一個公民都要成為構建安全社會的積極力量。這是基于公共安全危機與每一個公民利益相關的公共性質來考慮的。例如在地鐵和許多交通設施中，公民對于維護公共安全的責任應該是積極的，而不是消極的。消極公民的意識曾經釀成了很多公共災難。因此，在構建安全社會的過程中，我們每一個人都應該扮演積極公民的角色。

　　(作者系復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）