人大如何審議預算 浙江部門預算審查的三道關

　　本報記者 周揚 杭州報道

　　一本56億元的預算總支出、一項900元的紙張采購費——這兩個相差懸殊的數字共同出現在《浙江省2005年省交通廳部門預算(草案)》中。

　　2月28日下午�熣憬�省十屆人大三次會議正酣，部門預算專題審查會上，近30名人大代 表的案前擺著交通廳和建設廳的部門預算草案。大到幾億元小到幾百塊的收支項目在草案中逐項列出，“如此細化的部門預算，我是頭一回看到。”一名參與審查的省人大代表說。

　　始于2000年的浙江省部門預算改革如今進入第5個年頭，省級139個一級預算單位全部編制了部門預算，提交浙江十屆人大三次會議審查的有17個部門。而浙江省交通廳、建設廳作為重點專題審查的對象，需要經過省人大財經委、專家評審組、人大代表審查組的三重關口。

　　兩廳過三關

　　“建設工程招投標、城市房地產價格和交通投資效益等問題是當前人大代表和群眾普遍關注的熱點。”28日的專題審查會上，浙江省人大副主任葉榮寶介紹了選擇交通廳和建設廳重點審查的原因：

　　全國各地交通廳廳長的接連落馬和浙江前任建設廳副廳長楊秀珠案造成的影響，使交通、建設兩個部門如何花錢、花多少錢成為眾矢之的。

　　據浙江省人大財經委副主任王敏奇介紹，兩廳廳長是今年人大述職評議的對象，財經委結合人大的中心工作，將部門預算的編制同樣作為考核官員的一項指標。

　　在去年省兩會期間重點審查衛生廳部門預算的基礎上，今年對于部門預算的各項審查監督，設置了三重關口：

　　預算編制過程中的“兩上兩下”已是慣例：第一個“上下”是指財政部門根據各部門報送的收支計劃，按零基預算的要求，逐項核定各種經費后發回部門修改；第二個“上下”是指財政部門根據各部門重新核定的預算，上報人大財經委審核。在經過人大大會審議確定后的部門預算具有法律效力，一般不得輕易修改，最終由各部門按預算執行。

　　浙江省部門預算改革的主要推動者王敏奇告訴記者，在此次人代會之前，省人大財經委多次組織了對交通廳和建設廳預算編制工作的調研。去年財經委還專門成立了預算審查處，加強和財政、審計部門的聯絡。

　　省交通廳上報的2005年部門預算草案共編報收入預算約81.9億元，省財政廳在審核之后，將其中用于市縣的項目經費約25.2億調整作為市縣轉移支付資金，并對省級部門項目作了核減和調整。

　　“市縣項目經費調整為轉移支付資金，由省級財政直接撥付，減少了交通廳這個層級，減小了資金被截流、閑置的可能性，有利于提高財政資金的使用效率。”參與專題審查的人大代表朱金坤評價說。

　　在財政廳對部門預算作出核減后，第二道關口便是專家評審。專家評審組成員由人大財經委確定，今年的14人，來自審計廳的專家4人，財政廳3人，其余的是來自大專院校的學者。

　　在2月22日的專家評審會上，評審組對交通廳和建設廳上報的部門預算草案再次過堂。“不少專家提出的問題很尖銳也很有針對性。”王敏奇回憶說。

　　在浙江財經學院副院長鐘曉敏看來，兩廳的部門預算雖然相當細化，但仍有不少項目資金的可行性并不明晰，且具體支出標準無從知曉。

　　例如，交通廳列出的收費站清理需要花費1.7億元，但如何清理、每個收費站的清理成本怎么計算�煻紵o從知曉。鐘曉敏建議，“今后的部門預算最好能附上項目的可行性報告和一般的支出標準”�煼駝t只能是“部門報什么，我們看什么”。

　　22日的專家評審會上，對交通廳提出的各項修改意見有20條。經過第二道關口的盤查，交通廳的人均管理經費由原來的13萬元下降到7萬元。

　　第三關則是浙江省兩會期間的專題審查會。據省財經委預算監督處的王柏能處長介紹，因為部門預算的專業性很強，一般代表很難全部看懂，財經委在吸取了去年的經驗之后，選取參與專題審查會的一般為各地級市人大、財政、計委的代表，力求“看懂和看清部門預算”。

　　28日下午，浙江省交通廳廳長趙詹奇、建設廳廳長陳繼松、財政廳廳長黃旭明正襟危坐，接受近30名人大代表的“輪番轟炸”——他們對兩廳的部門預算提出了各種修改意見，而兩廳廳長則在審查后一一作答并說明理由。

　　專項資金使用

　　專項資金的使用問題，是此次審查中代表關注的另一個熱點。

　　去年浙江省審計廳所作的審計報告表明，2003年度組織的對養路費、環保、計劃生育、社保等專項資金的審計過程中，“發現這些專項資金在收支管理中存在不少問題，違紀金額達13.3億元”。

　　浙江省財政廳廳長黃旭明介紹說，今年安排的交通事業專項轉移支付資金251950.88萬元，建設事業方面9240萬元。具體項目都在兩廳的預算草案中有所反映。

　　在2月22日的專家審查會上，鐘曉敏就對專項資金的使用敲起警鐘。鐘曉敏告訴記者，“從以往來看，專項資金容易被轉為一般事業支出，這中間有不少尋租的空間。”

　　在專項資金改為轉移支付的形式后，資金的使用情況更需要密切跟蹤和留意。

　　參與審查會的人大代表、杭州市財政局局長陳錦梅提出，對于政府投資的項目應當加強管理。譬如五年的工程，最好每年都進行一次審查，“這樣發現沉淀積壓的未用資金，提高使用效率”。另外，陳介紹了杭州市的部分經驗，重大項目的工程審價和進程充分公開化，接受社會公眾的監督，杭州的試點是將重點項目的進度和資金情況在網上公布。

　　浙江審計廳副廳長岑國榮在專家審查會上提出，一些項目的管理、監察成本太高，往往占到項目資金的五分之一左右。

　　“說白了，管理、監察的成本就是開各種會議的費用。”鐘曉敏認為，“項目資金應當大部分用于建設本身，錢要花在刀口上，減少不必要的開支。”

　　據省人大財經委副主任王敏奇透露，以往分管各個口的副省長手頭都有一筆機動資金，用于調劑各地的項目。從今年開始，具體的項目都要納入到部門預算之中，而省長手中的機動資金將大為減少。

　　會后監督落實

　　會前、會中審查固然必不可少，而會后監督則尤為重要。預算細化之后，如何執行，執行的效果怎樣，預算如果有調整如何確保人大的監督？

　　鐘曉敏教授告訴記者，國內的預算數據和決算數據往往相差很大，預算雖然編制得詳細，但執行過程中不按章辦事，往往造成決算的明顯出入。

　　在預算草案的形式方面，有代表提出，應當將部門的去年決算數據同樣列出，以便參照比對。而對于交通廳和建設廳而言，在此次審查之后，還要面對年中或年底的考核審查。

　　在今年9月間的人大常委會上，將對部門決算進行審議。而此前，各部門的決算要經過人大和審計部門的審簽。“借助審計的力量加強對預算執行情況的監督。”

　　在事先預算、事后決算之外，對于一些追加或追減的投資如何確保規范，也是各省市人大都在研究的問題。

　　王敏奇向記者透露，《浙江省預算審查監督條例》已被列入2005年的省人大立法規劃中，其中關于預算修正案的提出制度也將作出相應的規定。

　　在浙江人大的一份調研報告中提出，目前急需建立人代會對部門預算草案審查報告確認制度。其初步的設計為：在對部門預算進行初審后，專委提出審查報告，提請人代會審議。對不符合規定的部門預算在報告中提出否決的建議，報告得不到人代會確認則被否決。被否決的部門預算，人代會后重新編制，經法定程序，報同級人大財經委或常委會審批，從而形成財經委審查部門預算，人代會確認的新格局。

　　此外，從人代會自身來看，加強對部門預算的審查監督同時需要改進本身的工作。

　　一般來說，地方兩會的召開時間在春節前后。每年1、2月份的政府支出沒有編制到預算之內，形成一個真空期，這段時間的政府花錢沒有人大的監督。鐘曉敏教授分析認為，從部門來說，這兩個月的時間內應當單獨編制預算，人大常委會對其進行審議。又或者，采取財政年度的概念編制部門預算，真正將所有的政府收支納入預算管理。